Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta zawiesił postępowanie w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o numerze rej. [...] do czasu prawomocnego rozpoznania przez Sąd Rejonowy wniosku Starosty o orzeczenie przepadku wskazanego pojazdu na rzecz Powiatu
W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Starosty z dnia [...] r., nr[...], w przedmiocie odmowy przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o numerze rej. [...] za okres od dnia [...] r., z wniosku Z. S. z dnia [...] r. o przyznanie wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu za ww. okres w kwocie [...] zł brutto i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd w przedmiocie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jako koniecznego dla rozstrzygnięcia o kosztach dozoru zagadnienia wstępnego.
Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt SA/Sz 493/15, Starosta w ślad za wyrażonym tam stanowiskiem Sądu, wskazał na legalność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości, do których odsyła wydane na podstawie delegacji z art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a i c rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości:
- 1) które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie:
- a) prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, (...), c) darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej". Dotyczy to art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wedle którego: "Organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1", zredagowanego w dziale II rozdziale 6 tej ustawy. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym właścicielem ruchomości stawał się Skarb Państwa, obecnie - po stosownym orzeczeniu Sądu - powiat.
Starosta wskazał na moc wiążącą powołanego wyroku Sądu w niniejszej sprawie, z którego wynika, że warunkiem koniecznym rozstrzygnięcia w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu jest orzeczenie jego przepadku na rzecz Powiatu. W konsekwencji powyższego, bez prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego o przepadku ww. pojazdu brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy wynagrodzenia za dozór pojazdu w trybie powołanych przepisów. Zażaleniem z dnia [...] r., Prokurator Okręgowy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając temuż obrazę przepisu:
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż do wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu, usuniętego z drogi w oparciu o przepis art. 130 a ust. 1 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, potrzebne jest rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu,
- - art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że warunkiem koniecznym do rozstrzygnięcia o wypłacie wynagrodzenia za dozór pojazd usuniętego w oparciu o przepis art. 130 a ust. 1 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest zakończenie postępowania sądowego w sprawie przypadku pojazdu na rzecz powiatu.
Konkretyzując zarzuty zażalenia Prokurator podniósł, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że zawieszenie postępowania odnosić się może tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem, sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
W ocenie Prokuratora Okręgowego w rozpoznawanej sprawie Starosta, błędnie uznał, że orzeczenie przez sąd powszechny na rzecz powiatu przepadku pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowi prejudykat w sprawie ustalenia i wypłaty na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie pojazdów wnioskowanego przez dozorującego pojazd. Uzyskanie przez powiat tytułu prawnego do samochodów nieodebranych przez ich dotychczasowych właścicieli lub inne osoby uprawnione, pozostaje bowiem bez znaczenia dla należnego dozorcy wynagrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest stosunkiem administracyjnym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Powyższa uchwała poza wskazaniem administracyjnoprawnej drogi dochodzenia przez podmiot roszczeń z tytułu wykonanego zlecenia usunięcia i parkowania pojazdu, nie wskazuje, aby należne przechowawcy wynagrodzenie ustalane mogło być dopiero po orzeczeniu na rzecz powiatu przepadku pojazdów, będących przedmiotem dozoru. Taka zależność nie wynika w ogóle z treści art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który normuje tryb postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt:
II SA/Sz 493/15 wskazał, iż fakt, że pojazd nie stał się własnością Powiatu nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu. Tym samym powiat nie może odmówić przyznania wynagrodzenia z tego powodu, że pojazd nie stał się własnością powiatu, o ile pojazd został usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Prokurator wskazał, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zamieszczone w wyroku z dnia 6 sierpnia 2015 r.,
II SA/Ol 594/15, że za usunięcie pojazdu z drogi i zrealizowany dozór należy się dozorcy wynagrodzenie, bez względu na to kiedy i czy zostanie orzeczony przepadek pojazdu na rzecz powiatu. Uwzględnieniu powinien podlegać tylko fakt spełnienia świadczenia wynikający z realizacji obowiązku administracyjnoprawnego oraz poniesione przez dozorcę koszty.
Zdaniem Prokuratora Okręgowego orzeczenie przepadku i zakończenie procedury przechowywania pojazdu ma znaczenie dla wydania w oparciu o przepis art. 130 a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzji, adresowanej do osoby będącej właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, obciążającej tę osobę kosztami związanymi z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Wdrożenie i niezakończenie procedury przepadku pojazdu nie może natomiast tamować postępowania w przedmiocie przyznania kosztów.
Prokurator zwrócił nadto uwagę, że przyznanie dozorcy wynagrodzenia za dozór pojazdu w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym następuje nie w oparciu o przepis art. 130a ust. 10h tej ustawy, lecz na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl § 1 § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy Działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zatem zastosowanie w omawianym przypadku. Przepis ten nie uzależnia przyznania przez starostę zwrotu dozorcy kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu od orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz pojazdu.
Stosownie z do art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków jest uzależnione od konkretnego dozorcy i pojazdu. Przyjmuje się, że wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 w z. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 130a pkt 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu niniejszego przepisu jest zagadnienie, które ujawniło się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki, mającej bezwzględny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem warunkujące w ogóle możliwość rozstrzygnięcia o przedmiocie objętym postępowaniem. Przyjęty za podstawę zaskarżonego aktu powód zawieszenia postępowania, w ocenie Kolegium, uzasadnia jego zastosowanie w trybie przewidzianym w ww. przepisie.
Kolegium wyjaśniło, iż podstawą prawną rozpatrzenia wniosku Z. S. o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu jest przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. a i c rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższy tryb rozpoznania wniosków w tym zakresie wskazany został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, i korespondował z obowiązującym do dnia 12 czerwca 2009 r. przepisem art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wedle którego "Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy". Inaczej uregulowane były wskazanym rozporządzeniem kompetencje organu egzekucyjnego w zakresie działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Organem uprawnionym do orzeczenia o przyznaniu kosztów pozostawał na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia naczelnik urzędu skarbowego - w odniesieniu do przechowywania ruchomości innych niż określone w pkt 1 i 2 oraz likwidacji ruchomości innych niż określone w pkt 1.
W aktualnym stanie prawnym, przy poszanowaniu wskazanych reguł rozpoznania, realizacja wniosku podmiotu prowadzącego parking strzeżony o przyznanie kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, byłaby ewentualnie dopuszczalna, w razie przejścia własności pojazdu na rzecz powiatu na mocy postanowienia sądu orzekającego przepadek pojazdu, co wynika z powiązania przepisów powołanego wyżej rozporządzenia zezwalającego na stosowanie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłącznie w stosunku do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub powiatu w zw. z przepisami przejściowymi ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, a w szczególności jej art. 12 ust. 2, zgodnie z którym: "w przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio." Wedle zaś przepisu art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej "w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu."
Wymogiem zatem realizacji uprawnienia z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest, zdaniem organu II instancji, uprzednie orzeczenie o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu. Stąd w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. orzeczono o konieczności spełnienia wskazanego wymogu. Wbrew twierdzeniu Prokuratora orzeczenie o przepadku nie jest istotne wyłącznie z punktu widzenia przepisu art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, ale nadto dla rozstrzygnięcia o kosztach przechowywania pojazdu należnych podmiotowi prowadzącemu parking strzeżony (dozorcy w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w trybie nakazanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Możliwość bowiem orzekania na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uzależniona jest od uprzedniego uzyskania statusu właściciela pojazdu przez powiat w drodze orzeczenia przepadku pojazdu.
Organ II instancji wskazał, że w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., uzasadniając brak podstaw do oczekiwania na uprzednie orzeczenie przepadku pojazdu, tenże Sąd nie mógł wskazać na istnienie takiego obowiązku, albowiem analizę właściwego trybu rozpoznania wniosków o przyznanie wynagrodzenia za dozór przeprowadził w odniesieniu, jak wyżej wskazano, do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uwzględniając jego przepis § 3 pkt 1 lit. c), domagający się wyłącznie, aby rzecz ruchoma stała się własnością Skarbu Państwa wskutek objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej.
Kolegium nie zakwestionowało uprawnienia dozorcy do uzyskania wynagrodzenia za cały okres sprawowania dozoru, uzależniając jednak powyższe, przy narzuconej podstawie rozpatrzenia wniosku w tym względzie, od uzyskania własności pojazdu przez powiat. Zastosowanie bowiem jako podstawy orzeczenia o odnośnych kosztach art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji determinuje potrzebę legitymowania się przez powiat tytułem własności do dozorowanego pojazdu.
W analizowanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie ma zastosowania powoływany przez Prokuratora przepis § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którym to dokonano ograniczenia stosowania przepisów działu II rozdziału 6 ustawy dotyczących organu egzekucyjnego odpowiednio do starosty, zezwalając wprost na ich odniesienie do starosty w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie bowiem do przepisu § 2 rozporządzenia "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o likwidacji ruchomości, rozumie się przez to czynności związane ze sprzedażą, nieodpłatnym przekazaniem lub zniszczeniem ruchomości." Przedmiotem wniosku Z. S. jest natomiast przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu (jego przechowywanie), które nie mieści się w zakresie powołanego przepisu, co jednak dalej istotne, tenże wskazany przez Prokuratora przepis zezwalałby na stosowanie przepisów działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem właśnie ruchomości, co do których orzeczono przepadek na rzecz powiatu w trybie art. 130a ust. 10 i 10e ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Istota problemu sprowadza się nie do samej treści przepisu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale uprawnienia do jego zastosowania w rozpoznaniu wniosku podmiotu prowadzącego parking strzeżony o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu, przy ograniczeniu wyżej omówionym.
Pismem z dnia [...] r. Prokurator Okręgowy złożył skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że do wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu, usuniętego z drogi w oparciu o przepis art. 130 a ust. 1 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym potrzebne jest rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu mające charakter zagadnienia wstępnego,
- - art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. a i c rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną interpretację, skutkujące niezasadnym przyjęciem, że warunkiem koniecznym do rozstrzygnięcia o wypłacie wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego w oparciu o art. 130a ust. 1 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest uzyskanie własności pojazdu przez powiat.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] do czasu prawomocnego rozpoznania przez Sąd Rejonowy wniosku Starosty o orzeczenie przepadku wskazanego pojazdu na rzecz Powiatu
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie htto://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ostatni z wymienionych elementów, który formułuje wymóg istnienia zależności, nie ma na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego określonego charakteru.
W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 7444/97, CBOSA).
Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 Nr 1, poz. 21). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a.). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Powszechnie w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym (prejudykatem), będzie kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści.
W orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się, iż z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii, wynikłej w toku postępowania właściwy jest ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego należy klasyfikować tylko takie, których rozstrzygniecie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. Komentarz kodeks postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 10 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 359).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, jak słusznie uznał organ II instancji, realizacja wniosku podmiotu prowadzącego parking strzeżony o przyznanie kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, byłaby dopuszczalna, w razie przejścia własności pojazdu na rzecz powiatu na mocy postanowienia sądu orzekającego przepadek pojazdu, co wynika z powiązania przepisów powołanego wyżej rozporządzenia zezwalającego na stosowanie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłącznie w stosunku do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub powiatu w zw. z przepisami przejściowymi ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, a w szczególności jej art. 12 ust. 2, zgodnie z którym: "2. W przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio." Wedle zaś przepisu art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej "W przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu."
Wymogiem zatem realizacji uprawnienia z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest uprzednie orzeczenie o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór może być skutecznie zakończone dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skoro postępowanie w sprawie ustalenia wynagrodzenia zostało wszczęte, a jego zakończenie determinuje m.in. orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, to postępowanie w sprawie wynagrodzenia słusznie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zapewnia to uprawnionemu do uzyskania wynagrodzenia prawo do szybkiego rozpoznania jego wniosku, gdyż art. 130a ust. 10 daje jedynie staroście uprawnienie do złożenia wniosku o orzeczenie przepadku, prawa takiego nie ma natomiast podmiot wnioskujący o wypłatę wynagrodzenia za dozór.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie ar. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.