Uzasadnienie
A. i D. S. oraz A. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. Spółka cywilna, dalej jako "wnioskodawcy", "inwestorzy", "skarżący", wystąpili do Wójta Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych – elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej, na terenie części działki o nr [...], położonej na terenie gminy S., obręb L..
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art.. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2022 r. poz. 503 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.s.g.", Wójt Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż teren zamierzonej inwestycji nie znajduje w zasięgu bezpośredniego przyłączenia do sieci odbiorczej (najbliżej położony słup sieci SN w odległości ok. 270 m - na dz. nr [...]). Wskazano również, że niemożliwe jest spełnienie warunku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., co wynika z pisma E. SA z 9 grudnia 2021 r., w którym gestor sieci SN stwierdził, iż bez złożonego przez inwestorów wniosku o określenie warunków przyłączenia oraz jego pozytywnego rozpatrzenia, w tym wykonania 1wytworzonej z przedmiotowego źródła.
W ocenie organu, okoliczność ta przesądza, iż uzbrojenie terenu w zakresie kluczowym dla przedmiotowej inwestycji nie jest wystarczające. W związku z tym, że warunek określony w art.61 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.
Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest art. 8, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. i art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.
Inwestorzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia przez Kolegium co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na okoliczność, iż wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto część działki geodezyjnej i, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że co do zasady wnioskiem powinna zostać objęta cała działka, a nie jej część. W ocenie organu, termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem", użyty wart. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw).
W ocenie Kolegium nieprawidłowo określono teren objęty wnioskiem, jako wydzieloną część działki, bez konkretnie oznaczonych geodezyjnie granic, które można jednoznacznie wyodrębnić. Organ powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1322/22.
Dalej organ wyjaśnił, że farma fotowoltaiczna niewątpliwie zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii, przez którą należy rozumieć, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., m. in. instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Zatem organ pierwszej instancji winien w niniejszej sprawie zweryfikować spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i czy spełnia warunek lokalizacji z pkt 6.
Kolegium nie podzieliło zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazując, że wymaganie przez organ wykazania zapewnienia odbioru energii wyprodukowanej na etapie uzyskiwania warunków zabudowy jest nieuzasadnione.
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na to, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zapewnienia inwestora złożonego w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r., z którego wynika, iż planowana inwestycja będzie wytwarzała energię elektryczną również na własne potrzeby, a energia elektryczna potrzebna w trakcie budowy będzie pozyskiwana z agregatów prądotwórczych.
W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaistniałe braki nie mogą być uzupełnione przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie w tak szerokim zakresie wykracza poza pojęcie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W sprzeciwie od decyzji, wniesionym przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy legitymującymi go do wydania decyzji reformatoryjnej.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Skarżący podnieśli, że uzasadnienie decyzji SKO w K. jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem organ z jednej strony wywodzi, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne, a z drugiej powołuje się na wyrok NSA, który taką możliwość dopuszcza.
Poza tym, zdaniem skarżących, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest argumentacji, która wskazywałaby na to, w jakim to zakresie rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. SKO nie wskazało na zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału dowodowego, czy też okoliczności faktycznych, które mają być przedmiotem ustaleń, zebrania dodatkowego materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Samo stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p), choć prawdziwe, nie uzasadniało w okolicznościach niniejszej sprawy wydania decyzji kasatoryjnej, a jedynie reformatoryjnej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na podstawie art. 64d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".
Na podstawie art. 64e przywołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi I instancji, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle przytoczonego przepisu wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w taki sposób, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Oceną Sądu w badanej sprawie została zatem objęta wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym jej usunięcie z obiegu prawnego.
Przedmiotem sprzeciwu w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy S.., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych – elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej, na terenie części działki o nr [...], położonej na terenie gminy S., obręb L..
W ocenie organu I instancji inwestor nie wykazał spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei organ odwoławczy, nie zgadzając się z wykładnią wskazanego przepisu, dokonaną przez organ I instancji i orzekając o uchyleniu jego decyzji wskazał również na okoliczność, iż wniosek obejmował jedynie część działki, co w jego ocenie uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Rację ma organ odwoławczy, iż w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych żądanie wylegitymowania się oświadczeniem przedsiębiorstwa energetycznego o zapewnieniu odbioru wyprodukowanej przez instalację energii elektrycznej jest – na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nieuzasadnione.
Stosownie do postanowień art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci lub przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy. Co istotne, zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy Prawo energetyczne, do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (ubiegający się o przyłączenie źródła energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej - dopisek Sądu), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z przywołanego przepisu wynika zatem odwrotna od przyjętej przez organ I instancji kolejność – jako pierwszą powinien inwestor uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i dopiero posiadając ten dokument może ubiegać się o przyłączenie do sieci (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 908/22, WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 520/22).
Trafnie zatem Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.a. i nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z tego powodu, że inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego możliwość przyłączenia wybudowanej instalacji do sieci. Podkreślić jednak należy, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego nie stanowi podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Taką podstawę stanowi jedynie naruszenie prawa procesowego. Organ wskazał co prawda w końcowej części uzasadnienia, że skutkiem błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. było naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednak nie wyjaśnił na czym naruszenie norm proceduralnych polegało. Nie udzielił również organowi obligatoryjnych, w przypadku uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazówek co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego.
Niewiarygodnie w tych okolicznościach brzmią twierdzenia organu odwoławczego, iż "zaistniałe braki nie mogą być uzupełnione przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. przez Kolegium bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Postepowanie w tak szerokim zakresie wykracza poza pojęcie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym owa w art. 136 k.p.a.", skoro braków tych w sposób jednoznaczny nie wskazano i nie udzielono organowi I instancji w jaki sposób należy je uzupełnić.
Stąd też za zasadne należało uznać zarzuty skargi w tym zakresie.
Sąd dostrzega, iż w treści uzasadnienia organu II instancji znalazły się stwierdzenia, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, co wydaje się być konstatacją zbędną, skoro organ I instancji nie uwzględnił wniosku skarżących i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Przy czym uwadze Sądu nie umknęło, iż trafnie skarżący wskazali na powołanie się przez organ na wyrok NSA, który taką możliwość dopuszcza. Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczność ta nie była przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji.
Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że sprawa niniejsza była przez Kolegium rozpatrywana dwukrotnie. Pierwsza decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została przez organ I instancji wydana w dniu [...] kwietnia 2022 r. i została uchylona przez SKO w K. decyzją z dnia [...] września 2022 r., w której organ na okoliczność objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy części działki nie zwrócił uwagi i nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnych wskazówek dla organu I instancji w tym zakresie. Tymczasem rzeczą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem oceny materiału dowodowego i rozpoznania zarzutów odwołania. Nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne wydawanie kolejnych rozstrzygnięć uchylających decyzje organu I instancji i wskazywanie za każdym razem innych dostrzeżonych powodów ich uchylenia.
Rzeczą organu w niniejszej sprawie będzie zatem dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także spełnienia przez inwestorów wszystkich wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi warunków, niezbędnych do rozpatrzenia wniosku skarżących.
W tym stanie rzeczy, uznając, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Sąd – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.