Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy, na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. nr [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu stwierdzono, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stronie przysługuje zażalenie do Ministra Transportu jako organu nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej. Słownik znaczeń zwrotów, zawarty w art. 5 § 2 kpa wskazuje, iż pod pojęciem "minister" rozumie się m.in. kierowników centralnych organów administracji rządowej. Wobec tego uznać należy, iż spełniona jest dyspozycja art. 127 § 3 kpa, a zatem postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez ministra. Od takiego postanowienia, stronie przysługuje wyłącznie środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z tych względów pismo Wójta Gminy z dnia [...] r. uzupełnione pismem z dnia [...] r. nazwane jako "zażalenie" rozpoznane zostało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 106 § 5 kpa tylko strona ma prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, zakończonej przez centralny organ administracji rządowej postanowieniem, w którym organ ten zajął stanowisko. Biorąc pod uwagę zastosowanie art. 106 § 2 kpa w procedurach planistycznych, należy zaznaczyć, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wśród uczestników tych procedur podmiotów o statusie strony w rozumieniu art. 28 kpa.
W orzecznictwie sądowym uznaje się, że za podmiot posiadający zdolność zaskarżenia takiego postanowienia uznać można wyłącznie gminę. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dla wójtów i burmistrzów przewidują podwójną rolę. Z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej reprezentują gminę na zewnątrz (art. 31). W tej sytuacji wójt reprezentując gminę na zewnątrz winien wyraźnie podkreślić, że czyni to w imieniu gminy jako podmiot reprezentujący ją, a nie jako organ administracji samorządowej w przedmiotowej sprawie "Zażalenie" z dnia [...] r. złożone zostało przez działającą na podstawie pełnomocnictwa Wójta Gminy, G. S. Z treści załączonego do zażalenia pełnomocnictwa wynika, że oparte jest ono przepisie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, a zatem do działania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.
Stanowisko, potwierdzające działanie Wójta w zakresie określonym w przepisie art. 39 ustawy, znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia [...] r. sygnowanym pieczątką Urzędu Gminy. W związku z tym uznać należy, iż środek odwoławczy wniesiony został przez podmiot nieuprawniony.
Odnosząc się do zarzutów merytorycznych podniesionych w zażaleniu, organ wskazał, iż wbrew twierdzeniu "zażalenia", w treści uzasadnienia postanowienia wskazane zostały podstawy prawne zastrzeżeń. Nie jest trafny zarzut, że w punkcie 2 i 3 zaskarżonego postanowienia organ wskazał nieistniejącą podstawę prawną, a tym samym uznać należy, że nie została wskazana podstawa prawna. W wymienionych punktach przywołana została jedynie ustawa dokonująca zmiany w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten obowiązywał w takim brzmieniu w chwili wydania postanowienia.
Wbrew treści zażalenia, w postanowieniu wskazano również podstawę prawną rozwiązań, których wprowadzenia w planie zagospodarowania przestrzennego żąda zarządca drogi. Podstawę tę stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zapis nakazujący wprowadzenie trwałego ogrodzenia wprowadzony został w oparciu o zapisy powołanego rozporządzenia oraz definicję autostrady zawartą w ustawie. Przepisy te w sposób jednoznaczny nakazują odcięcie możliwości obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do autostrady, a z obsługą autostrady nie związanych w inny sposób niż poprzez węzły komunikacyjne. Nie jest dopuszczalne skomunikowanie terenów przyległych do autostrady poprzez Miejsca Obsługi Podróżnych lub stacje benzynowe. W ocenie zarządcy drogi wprowadzenie zapisu nakazującego dokonanie trwałego ogrodzenia terenu w sposób jednoznaczny wykluczy możliwość skomunikowania terenu MOP z terenem planowanej inwestycji.
Za chybione należy uznać zarzuty, co do zakresu uzgodnień dokonywanych w latach [...]. W okresie od [...]r. do chwili wydania zaskarżonego postanowienia, nastąpiła istotna zmiana tak stanu faktycznego jak i prawnego, a w szczególności zmieniły się przepisy prawa budowlanego i przepisy wykonawcze, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny a także przepisy ustawy o drogach publicznych. Obowiązuje również rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W chwili dokonywania uzgodnień, o których wspomina skarżący, brak było przepisów regulujących kwestie warunków technicznych dróg. W sposób zasadniczy i nie odnoszący się do realiów początków lat 90, zmieniła się dynamika i sposób finansowania budowy dróg. W 1995 r na podstawie porozumienia o realizacji Programu Współpracy Przygranicznej Polska-Niemcy PHARE 1994 r. rozpoczęto np. budowę dojazdu do przejścia granicznego w [...].
Organ wydający postanowienie zobowiązany jest wydać je w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jego wydawania. Dokonywane wcześniej ustalenia lub uzgodnienia mogą być brane pod uwagę o ile nie są sprzeczne z aktualnie obowiązującym stanem prawnym.
Nietrafny jest zarzut niedokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestycja w sposób istotny wpłynie na wielkość i rozkład ruchu na drodze nr [...], a tym samym na bezpieczeństwo ruchu. GDDKiA pełni funkcję zarządcy drogi. Z racji tej gromadzi informację o sieci dróg oraz wykonuje pomiary ruch drogowego. Analiza tych informacji oraz plany inwestycyjne w zakresie budowy dróg, pozwalają określić stopień zmiany natężenia ruchy wywołany taką inwestycja jak centrum handlowo-usługowe z obiektami powyżej 2000 m2, usługami rozrywki i rekreacji w pobliżu miasta i przejścia granicznego.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] r., Nr [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:
- - art. 23 oraz 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nie prawidłowe określenie warunków, na jakich może nastąpić uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla obszaru obejmującego tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostrady [...], polegające na nie powołaniu podstawy prawnej do określonych w ten sposób warunków uzgodnienia projektu planu,
- - art. 124 kpa przez niepowołanie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie w sposób wewnętrznie sprzeczny,
- - art. 134 kpa przez wydanie zaskarżonego postanowienia wobec braku przewidzianej w analizowanym przepisie "niedopuszczalności zażalenia",
- - art. 106 kpa przez nieprawidłowe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
- - § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez bezpodstawne nakazanie wydzielenia na przedmiotowym planie działki nr [...] według planu podziału geodezyjnego poprzez opisanie numeru działki i przywołanie podstawy prawnej - Postanowienia z [...]r., znak [...] Wojewody.
Skarżący podniósł, że powołany przez organ art. 134 kpa wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego, a druga niedopuszczalności odwołania. Poza tym kodeks nie określa bliżej warunków decydujących o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (zob. wyrok NSA z 24 II 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej nie doręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego.
Z punktu widzenia zaskarżonego postanowienia nie zaszła żadna z powyższych przesłanek pozwalająca przyjąć, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Postanowienie z dnia [...]r. zostało wydane, zatem istniało w znaczeniu prawnym. Pozostawało ono także zaskarżalne, pomimo tożsamości podmiotowej organu I i II instancji, a nadto nie posiadało ostatecznego charakteru. Zażalenie wniesiono w przewidzianym przez prawo terminie i winno być ono rozstrzygnięte, na podstawie art. 106 § 5 kpa, w trybie ustanowionym dla rozpoznawania zażaleń.
W tym kontekście nie jest prawidłowe zastosowanie do procedury uzgadniania planu zagospodarowania przestrzennego przepisów kpa. Odnosi się to do powołanych przez organ art. 5 § 2 kpa, art. 28 kpa oraz art. 127 § 3 kpa, uzasadniających, zdaniem organu, niedopuszczalność zażalenia. Konieczność odpowiedniego stosowania kpa do uzgodnień w zakresie procedur sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika przede wszystkim z faktu, że mimo odesłania do przepisów postępowania administracyjnego, sporządzanie projektu planu miejscowego nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W odniesieniu do planu miejscowego na gruncie regulacji poprzedniej ustawy, została wypracowana linia orzecznictwa, która zachowuje aktualność również w świetle obecnych regulacji prawnych.
Pogląd sformułowany przez orzecznictwo sprowadza się do konstatacji, że ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 cyt. ustawy), a nie decyzją administracyjną, procedura sporządzania planu jest więc szczególnym trybem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 27 XI 1997 r., II SA/Wr 857/97, ONSA 1998/4/125). Rozciągnięcie w art. 24 ust. 1 ustawy regulacji kpa na uzgodnienia dokonywane w zakresie sporządzania studium bądź planu miejscowego nie ma wpływu na charakter prawny uzgodnień oraz generalnie, procedury sporządzania studium bądź planu miejscowego. Oznacza jedynie, że z woli ustawodawcy, co do procedury dokonywania uzgodnień projektu studium bądź planu należy stosować odpowiednio art. 106 kpa, który w § 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ administracji następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Ustawa odwołując się do przepisów kpa nie nawiązuje do szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym bardziej do regulacji dotyczących właściwości organów, czy statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Dlatego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na brak podstaw prawnych zaskarżonego postanowienia wskazuje także jego uzasadnienie, w którym organ w istocie odnosi się do merytorycznych zarzutów zażalenia oraz do postanowienia GDDKiA z dnia [...]r., Nr [...]. W żaden sposób nie koreluje ono jednak ani z sentencją wydanego rozstrzygnięcia, ani z obowiązującymi przepisami prawa.
Skarżący podkreślił, że art. 24 ust. 2 cyt. ustawy stanowi lex specialis w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej przez art. 24 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z generalną regułą uzgodnienie projektu studium lub planu następuje w trybie art. 106 kpa W konsekwencji, kwestionując stanowisko organu uzgadniającego, wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma jedynie możliwość zażalenia do organu wyższej instancji, a następnie skierowania skargi do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym, bezpodstawnym jest powołanie się w postanowieniu z dnia [...]r. oraz w zaskarżonym postanowieniu na art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, który, zdaniem GDDKiA, uzasadnia żądania sprecyzowane w punkcie 2 i 3 postanowienia z dnia [...]r. Ta podstawa prawna, powtórzona w zaskarżonym postanowieniu, nie może być przyjęta w tego rodzaju uzgodnieniach.
Poza tym strona skarżąca wskazała, że organ nie sprecyzował na podstawie jakiego przepisu należy w planie zagospodarowania przestrzennego, umieścić zapis dotyczący konieczności budowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z projektowaną drogą zapewniającą obsługę komunikacyjną terenu objętego planem, na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi krajowej nr [...]. Podkreślono także, że zapis odnośnie "trwałego" ogrodzenia wskazany w pkt 3 postanowienia z dnia [...]r. nigdy nie będzie możliwy do wyegzekwowania, pomimo zajętego stanowiska w tym zakresie przez GDDKiA. Ingerowanie we wzajemne stosunki właścicielskie sąsiadujących ze sobą działek, jest sprzeczne nie tylko z przepisami prawa w zakresie kompetencji organu, ale powoduje też naruszenie podstawowych, cywilistycznych stosunków prawnych podmiotów prywatnych.
Zdaniem strony skarżącej bezprzedmiotowe są uwagi organu dotyczące uzgodnień dokonywanych w latach dziewięćdziesiątych. Istotne jest natomiast to, iż w dotychczasowych uwagach do planu wyrażonych w piśmie GDDKiA z dnia [...] r., [...], wskazano jedynie, że teren objęty planem należy podłączyć do drogi krajowej nr [...], przez istniejący wjazd i poprzez istniejący węzeł do drogi [...]. Stwierdzono również, że należy uwzględnić w planie, docelowy układ komunikacyjny: tzw. obejście zachodnie [...] i związany z tym docelowy układ węzłów. Wynika stąd, iż podłączenie terenów objętych planem (za wyjątkiem stacji paliw na działce [...]) ma odbywać się poprzez istniejący wjazd z drogi krajowej nr [...], natomiast w postanowieniu z dnia [...]r. podłączenie do autostrady [...] możliwe będzie tylko poprzez istniejący węzeł [...] i dalej istniejący wjazd na drodze nr [...]. Postępując w ten sposób GDDKiA nie uzgadnia planu, stosownie do treści art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115), a wyłącznie nakazuje umieścić zapis dotyczący konieczności budowy węzła/skrzyżowania.
Wskazania wymaga fakt, że już w [...] r. możliwość dojazdu do opisanego terenu, wówczas przeznaczonego pod tzw. centrum usługowo – przemysłowe (decyzja Wójta Gminy z dnia [...]r., Nr [...]), od strony autostrady [...] uzgodniona zastała pozytywnie przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych (uzgodnienie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Nr [...]r. w aktach sprawy) stosownie do wyrażonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych stanowiska w piśmie z dnia [...]r., Nr [...]. Poza tym został uzgodniony przez ten organ, wykonany i odebrany bez jakichkolwiek zastrzeżeń przez wspomnianą Dyrekcję wjazd z drogi krajowej nr [...] na obecne tereny [...] (decyzja Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w aktach sprawy). W dotychczasowych uwagach nakazano przewidzieć rozwiązanie docelowe, czyli podłączenie drogą zbierająco - rozprowadzającą do węzła obejścia zachodniego [...], natomiast wcześniej nakazano zlikwidować tę drogę.
Sprzeczność tych zapisów, a także upływ czasu, w jakim GDDKiA zgłasza swoje żądania, unikając praktycznie uzgodnienia Planu, działa nie tylko na szkodę Gminy, ale także na właścicieli działek w niej położonych oraz narusza ich interes prawny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, lub o oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosowanie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej).
Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uprawniony organ, o którym mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, projekt planu miejscowego. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazał tym samym, że stanowisko organu uzgadniającego jest wyrażane w formie postanowienia. Zgodnie z art. 106 § 5 kpa na stanowisko zajęte przez organy uzgadniając projekt planu miejscowego gminie służy zażalenie. Do rozpatrzenia zażalenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego (art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa). Zgodnie z § 2 ust.1 Statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącej załącznik do zarządzenia Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002r. w sprawie nadana statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.Urz.
MI Nr 3, poz. 8), Generalny Dyrektor kieruje GDDKiA przy pomocy zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów oddziałów i komórek organizacyjnych wymienionych w § 3 ust. 1 i 2. Poza tym w myśl ust.2 i 3 powołanego Statutu w składa GDDKiA wchodzą oddziały terenowe na czele, których stoi dyrektor oddziału,
W związku z powyższym, w przypadku planu miejscowego (zob. Z.Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2006, s. 218), na postanowienie dyrektora oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad służy zażalenie do Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad jako organu nadrzędnego w rozumieniu art. 17 pkt 3 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie Gmina zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w celu uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla obszaru obejmującego tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostrady [...] i drogi krajowej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu planu i pouczył stronę, że może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na to postanowienie Gmina złożyła zażalenie, które rozpoznał w dniu [...] r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia.
Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W związku z tym, że do rozpoznania zażalenia uprawniony był, jak wskazano wyżej Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad doszło do naruszenia przepisów o właściwości, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).
Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.