Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 52/24

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2021 r. R. S. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący"), zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączył orzeczenie z dnia 8 lipca 2021 r., nr WN.8321.1.1082.2021, wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S., o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 lipca 2022 r.

Decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta S. przyznał R. S. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności, od 1 czerwca 2021 r. do 31 lipca 2022 r. w wysokości 215,84 zł.

Następnie Prezydent Miasta S., decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...], w związku z przedłużeniem z mocy prawa ważności orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 8 lipca 2021 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zmienił wyżej opisaną decyzję z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...], przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w ten sposób, że przedłużył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności do ostatniego dnia miesiąca, w którym upłynie ważność orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W pozostałej części pozostawił decyzję bez zmian.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Prezydent przytoczył treść art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że skoro ważność orzeczenia z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] podlega przedłużeniu do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, orzeczono jak w sentencji rozstrzygnięcia.

Dodatkowo organ zaznaczył, że nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności należy dostarczyć niezwłocznie po jego otrzymaniu.

Decyzją z dnia 8 września 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 2b, ust. 6-9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), Prezydent Miasta S. orzekł o uznaniu świadczenia rodzinnego tj. zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego R. S. za okres od 1 września 2022 r. do 31 lipca 2023 r. w wysokości 2374,24 zł za świadczenie nienależnie pobrane.

Jednocześnie organ orzekł o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego tj. zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kwotą ustawowych odsetek za opóźnienie, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych tj. od dnia 1 października 2022 do dnia całkowitej spłaty należności, przy czym organ stwierdził, że wysokość ustawowych odsetek za opóźnienie wyliczonych na dzień wydania niniejszej decyzji, tj. na dzień 8 września 2023 r. wynosi 152,20 zł.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że na podstawie wniosku z dnia 26 lipca 2021r. decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2021do 31 lipca 2022 roku. Następnie ww. decyzję zmieniono decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. poprzez wydłużenie okresu przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 852) w dniu 21 sierpnia 2023r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r. Dnia 17 sierpnia 2023 r. pozyskano informację drogą elektroniczną, że w dniu 9 sierpnia 2022 r. zostało wydane na rzecz skarżącego nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...] Z kolei dnia 31 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z ww. orzeczeniem z dnia 9 sierpnia 2022 r.

W związku z tym, że nowy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 31 sierpnia 2023 r., a więc po upływie 3 miesięcy od daty wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznano od miesiąca złożenia wniosku tj. od sierpnia 2023r. do odwołania.

Jednocześnie mając na uwadze fakt, że decyzja z dnia 26 lipca 2021r. wygasła z dniem wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. 9 sierpnia 2022 – organ uznał, że zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 września 2022 do 31 lipca 2023 r, stronie nie przysługiwał.

Powyższy fakt został ujawniony dnia 17 sierpnia 2023 r. tj. po realizacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2022 do 31 lipca 2023 r. i stanowił podstawę do wszczęcia postępowania, o czym powiadomiono stronę pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r., z jednoczesną możliwością zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie oraz zgłoszenia żądań.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że w pouczeniach zawartych w decyzjach z dnia 26 lipca 2021 r. oraz 2 sierpnia 2022 r. skarżący został zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Podobnie w momencie składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 26 lipca 2021 r. skarżący podpisał się pod pouczeniem dotyczącym obowiązku osoby składającej wniosek o zasiłek pielęgnacyjny o niezwłocznym powiadomieniu organu gminy wypłacającej zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie poinformowanie gminnego organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Jednocześnie organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierającego definicję nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że strona została wyraźnie pouczona o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie rodzinne o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zmieniło okres uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego skarżący nie dopełnił obowiązku prawnego, o którym wyraźnie został pouczony, tym samym należy uznać go za osobę, która pobrała nienależne świadczenie.

Mając na względzie, że decyzja z dnia 26 lipca 2021 r. wygasła z dniem wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czyli 9 sierpnia 2022 r. zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 września 2022 do 31 lipca 2023 w wysokości 2374,24 zł uznano za świadczenie nienależnie pobrane zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, które podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od dnia 1 października 2022 do dnia całkowitej spłaty należności.

Nie zgadzając się z powołaną decyzją R. S. złożył odwołanie, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że przez cały okres pobierania zasiłku posiadał aktualne orzeczenie o znacznej niepełnosprawności wydanej w dniu 9 sierpnia 2022 r. na stałe. Długotrwałe okresy złego samopoczucia i dolegliwości bólowe stały się przyczyną niezbyt uważnego zapoznania się z treścią decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r. i błędnego zrozumienia, że aktualne orzeczenie o niepełnosprawności może przedłożyć w MOPS po odwołaniu stanu pandemii, co uczynił w sierpniu 2023 r.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO/PA/431/3898/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, że na podstawie decyzji z dnia 26 lipca 2021 r., przyznano R. S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 lipca 2022 r. Wówczas strona legitymowała się orzeczeniem z dnia 8 lipca 2021 r., wydanym do dnia 31 lipca 2022 r.

W oparciu o przepis art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku z trwającym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanem zagrożenia epidemicznego, decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. organ I instancji zmienił decyzję z dnia 26 lipca 2021 r. poprzez przedłużenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla wnioskodawcy do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy podkreślił, że na mocy art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ustawodawca uregulował kwestię ważności orzeczeń o niepełnosprawności (przedłużając ich ważność), nie zaś decyzji przyznających świadczenia z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezsprzecznie decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest decyzją wydaną w związku z niepełnosprawnością potwierdzoną orzeczeniem, a okres, na który zostaje przyznane to świadczenie, zależny jest od terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca, "wydłużając" ważność orzeczeń o niepełnosprawności, nie podjął się jednak uregulowania statusu wydanych w związku z nimi decyzji administracyjnych, opartych o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W art. 15h ust. 4 ww. ustawy postanowił jedynie, że jeżeli decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej, o której mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, została wydana w związku z niepełnosprawnością potwierdzoną orzeczeniem i okres, na który została przyznana pomoc, jest uzależniony od terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, okres wskazany w decyzji ulega przedłużeniu na okres, na jaki zachowuje ważność orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z ust. 1 i 2, na podstawie decyzji wydanej z urzędu.

Organ I instancji w decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r. przedłużył prawo R. S. do zasiłku pielęgnacyjnego na okres do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Takie działanie organu doprowadziło w konsekwencji do uznania, że skoro w dniu 9 sierpnia 2022 r. strona otrzymała nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, to zarazem utraciła w tym dniu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., zmienioną decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r.

W tej sytuacji na mocy art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...), z dniem wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, opatrzonego datą 9 sierpnia 2022 r. utraciło swoją "wydłużoną" ważność orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 8 lipca 2021r.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium dodatkowo wskazało, że z dniem 5 sierpnia 2023 r. art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) uchylony został na mocy art. 10 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 852). W art. 23 tej ustawy (który także wszedł w życie dnia 5 sierpnia 2023 r.) postanowiono, że orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 15h ustawy zmienianej w art. 10 (czyli ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), w brzmieniu dotychczasowym, którego okres ważności:

1. 1) upłynąłby do dnia 31 grudnia 2020 r. - zachowuje ważność do dnia 31 grudnia 2023 r.,
2. 2) upłynąłby w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. - zachowuje ważność do dnia 31 marca 2024 r"
3. 3) upłynąłby w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie niniejszego przepisu - zachowuje ważność do dnia 30 września 2024 r.
4. - jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z akt sprawy, w decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r., R. S. został zobowiązany do niezwłocznego dostarczenia nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z sentencji i uzasadnienia tej decyzji wynika, że wydłużenie okresu przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego następuje, na okres nie dłuższy niż do czasu wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 9 sierpnia 2022r. wydane zostało nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zaliczające stronę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Jednak o fakcie wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności strona nie poinformowała niezwłocznie organu.

W związku z powyższym, w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji prawidłowo uznał, że wypłacony stronie zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym. Decyzja z dnia 2 sierpnia 2022r. wygasła bowiem z dniem wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zatem zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 lipca 2023 r., prawidłowo uznano za świadczenie nienależnie pobrane, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

R. S. wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie zarzucił zaskarżonej decyzji błędy oraz pominięcie istotnych dla przedmiotu sprawy faktów. Podał, że na pierwszej stronie decyzji wskazano: "W dn. 17.08.2023 organ powziął informację, iż w dn. 19.08.2023 r. zostało wydane przez powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zaliczające p. R. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane na stałe". Z powyższego wynika, że organ powziął decyzję przed wydaniem orzeczenia.

Dalej na 1 stronie decyzji podano "W dniu 31.08.2023 r. p. R. S. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w konsekwencji czego w dn. 29.08.2023 r. wydana została decyzja przyznająca mu zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od miesiąca złożenia wniosku tj. od sierpnia 2023 r.". Tym samym wskazano, że decyzja była wydana wcześniej niż złożony przez niego wniosek. Na stronie 2 decyzji podano: "Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, na podstawie decyzji z dn. 26.07.2021 r. przyznano p. R. S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 01.06.2021 r. do dn. 31.07.2022 r. Wówczas strona legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dn. 08.07.2021 r., wydanym do dnia 31.07.2022 r.". Skarżący podkreślił, że w wymienionym okresie wydane było terminowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z terminem obowiązywania do 31 lipca 2022 r.

Skarżący wyjaśnił, że w związku z upływającym terminem ważności wydanego orzeczenia w dn. 15 lipca 2022 r. zwrócił się do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. o ponowne rozpatrzenie wniosku w celu określenia stopnia niepełnosprawności. Dnia 9 sierpnia 2022 r. Komisja Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydała na rzecz skarżącego orzeczenie, o znacznym stopniu niepełnosprawności, tym razem na stałe. Wobec powyższego od dnia 1 czerwca 2021 r., w sposób ciągły, legitymuje się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności.

Jednocześnie oświadczył, że był przekonany, że taki stan wiedzy posiada również MOPS w S. zwłaszcza, że w tym czasie obowiązywała ustawa COVID-19 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W dalszej części uzasadnienia skarżący opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną wynikającą z faktu trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

W podsumowaniu skarżący oświadczył, że nie był świadomy, iż okoliczności które spowodowały zaniechanie przyznania świadczenia w ogóle wystąpiły. Nie przyjmował zasiłku w złej wierze ani z zamiarem wyłudzenia. Nie był świadomy, że z powodów formalnych, świadczenie nie może być mu wypłacone, tym bardziej w sytuacji, gdy kwota świadczenia każdego miesiąca wpływała na jego rachunek bankowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 13 marca 2024 r. skarżący poinformował, że decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. (sygnatura Z.95471014.JJA.E) wykonano w dniu 19 lutego 2024 r. egzekucję na kwotę 3.029,30 zł, obejmującą kwotę 2.374,24 zł należności głównej i 264,05 zł odsetek wraz z kosztami egzekucji.

Podał, że w grudniu 2023 r. zwrócił się do MOPS-u w S. z wnioskiem o wstrzymanie postępowania z uwagi na złożoną do WSA skargę, z kolei w dniu 31 stycznia 2024r. wystąpił z takiego rodzaju wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Dodatkowo dostarczył do MOPS odpis postanowienia Sądu dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że czuje się bezradny wobec działań urzędników ośrodka oraz liczy na zwrot zajętej kwoty w pełnej wysokości 3 029, 30 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje

Niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego.

Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. decyzja uznająca pobrany przez skarżącego, w okresie od 1 września 2022 r. do dnia 31 lipca 2023 r., zasiłek pielęgnacyjny za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązująca do jego zwrotu. Organy obu instancji uznały bowiem, że uzyskanie przez skarżącego nowego orzeczenia o niepełnosprawności spowodowało, że decyzja przyznająca świadczenie wygasła.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że skarżący legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 8 lipca 2021 r. do dnia 31 lipca 2022 r. Następnie, w dniu 9 sierpnia 2022 r. otrzymał kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 23 czerwca 2021 r., na stałe.

Świadczenie opiekuńcze, którego beneficjentem był i jest skarżący, przyznawane jest na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przytoczone zostaną w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje:

1. 1) niepełnosprawnemu dziecku;
2. 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) osobie, która ukończyła 75 lat.

Stosownie do art. 16 ust. 3 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia.

Jak wynika z art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.

W myśl art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Stosownie do art. 30 ust. 2 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1. 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu – po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

1. 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
2. 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
3. 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
4. 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

Z treści przywołanych regulacji wynika, że uprawnionymi do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego są osoby legitymujące się orzeczeniami o niepełnosprawności, bądź osoby, które ukończyły 75, rok życia, wymienione w art. 16 ust. 2 i 3 u.ś.r. Zatem jest to świadczenie adresowane do ściśle określonej kategorii podmiotów.

W ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarto jednocześnie unormowania mające na celu zapobieżenie wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego osobom nieuprawnionym, bądź też takim osobom, które uprawnienie do pobierania świadczenia utraciły. Zatem organ jest zobowiązany do samodzielnego ustalania i weryfikacji informacji o których mowa w art. 23b ust. 1 u.ś.r. aby zapobiec przyznania świadczenia osobie nieuprawnionej. Natomiast z mocy art. 25 przywołanej ustawy w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.

Przytoczony wyżej art. 30 ust. 2 u.ś.r. ma natomiast zastosowanie, gdy do wypłaty świadczenia już doszło i stanowi instrument do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń.

Regulacje te mają z jednej strony zapewnić wsparcie osobom niepełnosprawnym, bądź tym, które osiągnęły 75. rok życia, z drugiej zaś strony mają zapobiegać sytuacjom, w których świadczenie zostanie wypłacone osobom nieuprawnionym, a gdy tak się stanie, dają podstawę do odzyskania wypłaconych kwot.

Wprowadzenie to jest istotne z punktu widzenia zadań państwa w zakresie pomocy i ochrony osób, które zasługują na szczególne wsparcie, zwłaszcza w kontekście art. 69 Konstytucji RP, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Przepis ten stanowi ogólne ramy zasady pomocy państwa osobom niepełnosprawnym, odsyłając w zakresie rozwiązań szczegółowych do ustaw, w tym wypadku do ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu regulacje na poziomie ustawowym powinny być tak skonstruowane i w taki sposób interpretowane, aby osobie niepełnosprawnej zapewnić realną pomoc, bez stosowania biurokratycznych barier, które niejednokrotnie stanowią dla osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy przeszkodę nie do pokonania.

Powyższy pogląd koresponduje z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyartykułowaną w art. 8 zasadą zaufania do władzy publicznej, a także zasadami informowania stron (art.

1. 9) i zasady przekonywania (art. 11).

Inaczej mówiąc strona, na każdym etapie postępowania powinna mieć zapewnione profesjonalne wsparcie organu, którego obowiązkiem jest takie jego prowadzenie, aby strona na każdym jego etapie posiadała wiedzę na temat podejmowanych przez organ czynności, oczekiwań organu, konsekwencji podejmowanych działań. Przy czym komunikacja powinna być na tyle jasna i czytelna, aby nawet strona nieobeznana z przepisami prawa miała pełną i w przystępny sposób podaną wiedzę o swoich prawach i obowiązkach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozstrzygnąć, czy pobrany przez skarżącego, w okresie od 1 września 2022 r. do dnia 31 lipca 2023 r. zasiłek pielęgnacyjny był świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., na który powołują się organy.

Zdaniem organów obu instancji, okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczenia rodzinnego, o którym mowa było uzyskanie przez skarżącego nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwencją tego było bowiem wygaśnięcie poprzednio wydanej decyzji, zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia. W efekcie skarżący pobierał świadczenie bez podstawy prawnej, co organy uznają z równoznaczne z zaistnieniem okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia rodzinnego. Organy przyjmują także, że strona była pouczona o braku prawa do jego pobierania, gdyż została pouczona o obowiązku przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności.

W ocenie Sądu jest to rozumowanie błędne z kilku powodów.

Analiza treści decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r., zmieniającej decyzję o przyznaniu skarżącemu świadczenia, prowadzi do wniosku, że jej sentencja jest nieczytelna i mogła nastręczać trudności w prawidłowym odczytaniu jej sensu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono skarżącemu istoty tej zmiany i nie wytłumaczono w sposób klarowny jakie graniczne daty musi mieć na uwadze. Wskazano co prawda, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności powinien niezwłocznie dostarczyć do organu, ale nie pouczono o konsekwencjach zaniechania tego obowiązku.

W pouczeniach z kolei zawarto informację o konieczności poinformowania organu w przypadku wystąpienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Zdaniem Sądu obowiązek informacyjny został wykonany wadliwie. Nie poinformowano bowiem skarżącego wprost o tym, że z chwilą wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności decyzja przyznająca świadczenie wygasa, a aby otrzymać kolejną decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny należy złożyć kolejny wniosek. Nie poinformowano skarżącego wprost, że skutkiem niedostarczenia nowego orzeczenia i dalszego pobierania świadczeń, będą one uznane za świadczenia nienależnie pobrane.

Co prawda w pouczeniach przywołano treść art. 30 ust. 1 u.ś.r., jednak nie odniesiono tej regulacji do sytuacji skarżącego, co miało istotne znaczenie, bowiem nowe orzeczenie o niepełnosprawności w dalszym ciągu zalicza skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, a zmianie uległ jedynie okres na jaki zostało wydane.

Działanie to jawi się jako naruszające przywołane wyżej zasady postępowania administracyjnego.

W przedstawionych okolicznościach, w ocenie Sądu, skarżący mógł pozostawać w przeświadczeniu, że skoro posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jego sytuacja nie uległa zmianie i w dalszym ciągu jest uprawniony do pobierania świadczenia, bez konieczności dopełniania dodatkowych formalności.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że choć w orzecznictwie przyjmuje się prymat wykładni językowej to jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały NSA z 14 marca 2011 r. w sprawie II FPS 8/10, w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno jednak całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Według NSA, przepisy prawne nie mogą dawać organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela, łamać ustalonych reguł postępowania, czy zastawiać pułapek (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne Zarys wykładu, Warszawa 2005r., s. 63). Jako przykład NSA przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997r., sygn. akt U 11/97 (publ.

OTK-A 1997 r. Nr 5-6, poz. 67), w którym wskazano, że określając treść zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa nie można lekceważyć faktu, że dla obywateli treść prawa przejawia się przede wszystkim w sposobie jego stosowania przez organy państwowe. Zdaniem Trybunału, sądowe stosowanie prawa polega na stosowaniu norm ogólnych i abstrakcyjnych do konkretnych indywidualnych przypadków. W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, publ. OTK ZU Nr 6/1996, s. 301; wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97; publ. OTK ZU Nr 5 i 6/1997, poz. 64).

Podkreślenia wymaga w świetle przywołanych orzeczeń, że wszelkie działania podejmowane przez organ w sprawach o przyznanie świadczenia rodzinnego powinny być ukierunkowane na realizację wskazanego wyżej celu tych regulacji, to jest wsparcia osób z niepełnosprawnościami. Przy czym organ winien ten cel realizować w taki sposób, aby osoby uprawnione nie zostały pozbawione świadczeń wyłącznie z przyczyn biurokratycznych.

W badanej sprawie jest to o tyle istotne, że organ posiada bezpośredni dostęp do Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności (ESMOON), który służy gromadzeniu danych dotyczących procesu orzekania o niepełnosprawności. Wspomaga rejestrację i proces wydawania orzeczeń o niepełnosprawności przez wojewódzkie i powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wykorzystywany jest również do kontroli wniosków i odwołań oraz orzeczeń wydawanych na obszarze całego kraju, a także do prowadzenia bieżących analiz przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych (https://empatia.mpips.gov.pl/dla-przedsiebiorcow/systemy/on). Zatem organ posiada instrumenty, które pozwalają na sprawdzenie istotnych z punktu widzenia postępowania informacji, co więcej, ma z mocy art. 23b u.ś.r. obowiązek z nich korzystać.

W ocenie Sądu nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa jest takie procedowanie, które w efekcie prowadzi do pozbawienia osoby z niepełnosprawnością środków, które w świetle art. 16 u.ś.r. jej przysługiwały, a docelowo również do jej zubożenia poprzez wszczęcie egzekucji.

Z tych względów Sąd, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowe dostępne są na stronie www.orzeczania.nsa.gov.pl.