Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietna 2020 r., nr [...], Burmistrz G. ustalił warunki zabudowy na rzecz Ł. K. dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G..
W wyniku rozpatrzenia odwołania G. S. i A. S. od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza G. i zwróciło sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii zabudowy na działce nr [...], a tym samym ilości zabudowanych działek ujętych w granicach obszaru analizy urbanistycznej.
Ponadto Kolegium zarzuciło nieprawidłowe uzasadnienie zastosowanego wyjątku przy ustaleniu maksymalnego wskaźnika zabudowy, nieprawidłowe ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz maksymalnej wysokości budynku w kalenicy. W odniesieniu do wskaźnika zabudowy, organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe, w jego ocenie, odniesienie tego parametru do ustalanych w ostatnim czasie wskaźników na działkach sąsiednich wyjaśniając, że odniesieniem powinna być zabudowa istniejąca, a nie ustalenia decyzji administracyjnych, wydanych w innych postępowaniach. Ponadto Kolegium zakwestionowało nawiązanie do dużego obiektu handlowego, to jest budynku o innej funkcji niż mieszkalna.
Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz G. - pismem z dnia 30 marca 2021 r. - zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. - Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa o udzielenie informacji w kwestii parametrów zabudowań na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizy urbanistycznej. W odpowiedzi Starosta [...], w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r., przesłał tabelaryczne zestawienie parametrów istniejącej zabudowy na ww. działkach. W oparciu o zebrane materiały Burmistrz G. zlecił ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej i przygotowanie projektu decyzji, a następnie, zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2021 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Burmistrz G. ponownie ustalił warunki zabudowy na rzecz Ł. K., dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G..
Od powyższej decyzji G. S. i A. S. wnieśli odwołanie, zarzucając jej nieprawidłowe ustalenie parametru maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie do 27%, choć średnia z obszaru wynosi 18,92%, nieprawidłowe ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej jako nienawiązujące do zabudowy na sąsiednich działkach nr [...], a także nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 3,30 m. Skarżący wskazali, że nieprawdą jest, jakoby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działce nr [...] wynosiła 3,47+0,50 m, bowiem w rzeczywistości wynosi ona 2,84 m. W ocenie skarżących, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na sąsiedniej działce nr [...] wynosi 2,69 m, to wespół z wartością tego parametru na drugiej sąsiedniej działce nr [...] daje to średnią 2,79 m, a nie ustaloną w decyzji wartość 3,30 m. Ponadto skarżący wskazali na nieprawidłowe w ich ocenie ustalenie parametru maksymalnej wysokości budynku w kalenicy na poziomie 9,00 m, bowiem średnia z całego obszaru wynosi 7,63 m, zaś średnia budynków na sąsiednich działkach nr [...] wynosi 7,66 m.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm. – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że kwestie dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie".
Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja posiada dwa załączniki - graficzny oraz tekstowy, tj. wyniki z analizy urbanistycznej. Załącznik graficzny do decyzji sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej ul. [...]. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 25 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu 75 m. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zaś załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, zabudowa handlowa i handlowo-usługowa. Spełniony zatem został wymogów kontynuacji funkcji zabudowy.
Organ II instancji wskazał, że odnosząc się do kwestii zabudowy na działce nr [...] organ I instancji ustalił, że istniejący na tej działce obiekt to trafostacja. Tego typu obiekty zalicza się do obiektów infrastruktury technicznej i nie bierze się ich pod uwagę przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla planowanej zabudowy mieszkalnej. To pozwala stwierdzić, że w granicach obszaru analizy urbanistycznej znajduje się 8 - a nie jak twierdzili skarżący 9 - zabudowanych działek stanowiących podstawę do obliczenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.
Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie ustalono obowiązującą linię zabudowy w odległości 7 m od frontu terenu inwestycji, tj. od strony ul. [...], co stanowi nawiązanie do linii wyznaczonej przez zabudowę na sąsiednich działkach nr [...] Taki sposób ustalenia parametru linii zabudowy jest zgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Z danych zawartych w wynikach z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość parametru wskaźnika zabudowy wynosi 19%. W badanej sprawie wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie do 27%, powołując się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu zastosowanego wyjątku w wynikach z analizy urbanistycznej przytoczono argumenty wskazujące, że zwiększenie wskaźnika zabudowy nie zakłóci ładu przestrzennego, nie zmieni struktury poziomej użytkowania terenu, nie stworzy zagrożenia urbanistycznego oraz nie wpłynie negatywnie na środowisko i krajobraz sąsiedniej zabudowy. Kolegium uznało, że wskazane w wynikach z analizy urbanistycznej podstawy do ustalenia parametru wskaźnika zabudowy na zasadzie wyjątku są zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Podkreśliło, że możliwość ustalenia parametru wskaźnika zabudowy na poziomie wyższym niż średnia z obszaru analizy jest dopuszczalna np. w sytuacji, gdy działka inwestycyjna jest mniejsza od części działek znajdujących się w granicach obszaru analizy urbanistycznej.
Organ uznał, że planowana zabudowa będzie swoją powierzchnią nawiązywała do zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym. Z danych zawartych w wynikach z analizy urbanistycznej wynika, że 6 działek spośród wszystkich 8 ujętych w granicach obszaru analizy ma powierzchnię większą od powierzchni działki inwestycyjnej nr [...]. Ponadto powierzchnia planowanej zabudowy będzie zbliżona lub mniejsza od powierzchni zabudowy istniejącej na trzech działkach z omawianego obszaru (nr [...], [...] i [...]). Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium wskazało, że przepisy § 5 rozporządzenia nie dają podstawy do ustalania parametru wskaźnika zabudowy tylko w oparciu o wskaźnik zabudowy istniejących na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.
Kolegium wyjaśniło, że w badanej sprawie ustalono parametr szerokości elewacji frontowej w przedziale od 10 m do 16 m. Z wyników z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizy wynosi 13,14 m, co po zastosowaniu 20% tolerancji daje przedział od 10,5 do 15,76 m. Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium wskazało, że przepisy § 6 rozporządzenia nie dają podstawy do ustalania parametru szerokości elewacji frontowej tylko w oparciu o zabudowę istniejącą na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie Kolegium, parametr szerokości elewacji frontowej wyznaczono w sposób zgodny z § 6 ust. 1 rozporządzenia.
W ocenie organu II instancji, ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest zgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 3,3 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że zabudowa istniejąca na sąsiadujących z terenem inwestycji działkach nr [...] nie jest jednakowa i tworzy uskok - ich wartość wynosi odpowiednio 2,69 m i 3,97 m. To pozwala na zastosowanie przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia i ustalenie tego parametru w oparciu o jego średnią wartość, która w badanej sprawie wynosi 3,24 m. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń skarżących, jakoby ustalone wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach nr [...] były nieprawidłowe Kolegium wskazało, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Dane przyjęte do analizy urbanistycznej zostały potwierdzone przez Starostwo G. w piśmie z 28 kwietnia 2021 r.
Przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Sposób zredagowania przytoczonego przepisu wskazuje, zdaniem Kolegium, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów, w szczególności prawodawca nie wprowadził zasady nawiązywania do średniej wartości z obszaru analizy. W badanej sprawie w kwestii geometrii dachu organ I instancji ustalił, że dach planowanego budynku ma być stromy dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci w przedziale od 21° do 45°, równoległym albo prostopadłym układzie kalenicy względem linii zabudowy oraz wysokości budynku w kalenicy na poziomie do 9,00 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze występują budynki o dachach płaskich, dwu i wielospadowych o kącie nachylenia połaci w przedziale od 21° do 45°.
Układ kalenicy budynków jest prostopadły albo równoległy do frontu działki, zaś wysokość kalenic budynków wynosi od 4,82 m do 9,07 m. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że parametry geometrii dachu wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia.
Odnosząc się do spornej kwestii maksymalnej wysokości kalenicy Kolegium wskazało, że przepis § 8 rozporządzenia nie przewiduje ani obowiązku nawiązania do średniej wartości tego parametru z obszaru analizy, ani obowiązku nawiązania do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tak jak ma to miejsce w przypadku parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skoro zaś w wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że dopuszczalne jest ustalenie parametru wysokości kalenicy na poziomie 9,00 m, co nie przekracza najwyższej wartości z obszaru analizy, to brak jest podstaw aby uznać, że parametr ten wyznaczono w sposób niezgodny z § 8 rozporządzenia.
W ocenie Kolegium, z uwagi na spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy Burmistrz G. nie miał innej możliwości jak ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji zastosował się do wskazanych zaleceń, w szczególności uzupełnił materiał dowodowy, wyjaśnił dostrzeżone wątpliwości i należycie uzasadnił przyjęte stanowisko w poszczególnych kwestiach.
Pismem z dnia 18 grudnia 2021 r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 lipca 2022 r.), G. S. i A. S., dalej jako "skarżący" złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając organowi brak zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do dowodu, przed wydaniem rozstrzygnięcia, oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niezrozumienie wszystkich dowodów "jak należy".
Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi 18,92 %. Jednak organy I i II instancji bezzasadnie uznały, że prawidłowo przyjęto wskaźnik do 27%. Ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy powyżej 13,94% zaburzy ład przestrzenny wyznaczony przez zabudowę na działkach nr [...] Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że powierzchnia planowanej zabudowy będzie zbliżona lub mniejsza od powierzchni istniejącej na trzech działkach z omawianego obszaru (nr [...], [...] i [...]). Zdaniem skarżących, jest to niezgodne z prawdą - działka nr [...] posiada 17,85% powierzchni zabudowy, a działki nr [...] i [...] są obiektami handlowymi i tylko działka nr [...] jako jedyna w analizowanym obszarze posiada wskaźnik zabudowy 27%.
Ponadto, szerokość elewacji frontowej ustalono do 16,00 m, gdy z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 15,60 m. Z kolei, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 3,30 m na podstawie sąsiedniej zabudowy. Nieprawdą jest, zdaniem skarżących, że zabudowa na działce nr [...] posiada górną krawędź elewacji frontowej na wysokości 3,47+0,50 m. Wysokość ta w rzeczywistości wynosi 2,84 m. Wynika to z wymiarów ujawnionych na dołączonym do odwołania przekroju pionowym budynku na działce nr [...]. Dowód ten organ II instancji niewłaściwie ocenił. Wysokość górnej krawędzi na działce nr [...] wynosi 2,69 m. Średnia z dwóch sąsiednich działek wynosi więc 2,79 m a nie 3,30 m. Również ustalenie wysokości kalenicy 9,00 m jako maksymalnej wysokości dla nowej zabudowy, w ocenie skarżących, nie znajduje żadnego uzasadnienia, ponieważ średnia wysokość w obszarze wynosi 7,63 m, a średnia wysokość kalenicy na najbliżej położonych działkach nr [...] wynosi 7,66 m. Wysokość kalenicy na działce nr [...] wynosi 7,75 m. Wynika to z wymiarów ujawnionych na dołączonym do odwołania przekroju pionowym budynku na działce nr [...]. Dowód ten organ II instancji całkowicie pominął.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem OVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, narusza ona prawo w stopniu nakazującym usunięcie jej z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G.. Burmistrz G. uznał, że zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., i uwzględnił wniosek inwestora, z czym nie zgadzają się skarżący wskazując na uchybienia w przeprowadzonej przez organ analizie architektoniczno – budowlanej.
Na wstępie należy zatem wyjaśnić, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku ustalenie dopuszczalności i parametrów nowej zabudowy jest możliwe w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W świetle przytoczonej regulacji, fundamentalne znaczenie dla określenia czy i jakiego rodzaju obiekt może zostać wybudowany na terenie nieobjętym planem miejscowym, ma zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą planowana inwestycja swoimi charakterystycznymi parametrami i funkcją winna nawiązywać do zabudowy sąsiedniej i stanowić jej kontynuację.
Ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy dokonywać się winno według zasad określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określającym sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:
- 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Istotnym z punktu widzenia art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy jest zatem prawidłowe zakreślenie obszaru analizowanego, a następnie określenie parametrów i funkcji znajdującej się w jego obszarze zabudowy. Będą one bowiem stanowiły punkt odniesienia dla oceny, czy planowana zabudowa może zostać zrealizowana w postulowanym kształcie.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ma pewną swobodę, bowiem w rozporządzeniu przewidziano możliwość odstępstwa od przyjętych w tym akcie (odpowiednio § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1), zasad. Warunkiem innego, aniżeli wynika to z przywołanych przepisów rozporządzenia, ustalenia wymienionych parametrów zabudowy, jest aby możliwość takiego ich wyznaczenia wynikała z przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej. Oznacza to, że chcąc wyznaczyć wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, czy szerokość elewacji frontowej na innym poziomie niż średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym, bądź wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w inny sposób aniżeli przewiduje to § 7 ust. 1 rozporządzenia, organ winien uzasadnić z jakich względów odstąpił od zasad ogólnych w taki sposób, aby jego argumentację można było zweryfikować.
Na gruncie badanej sprawy osią sporu pozostaje ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Skarżący wywodzą, że parametry te zostały wyznaczone wadliwie.
W ocenie Sądu podnoszone przez skarżących zarzuty są zasadne. W odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy wskazać bowiem należy, że wskaźnik ten był badany przez organ odwoławczy na etapie odwołania od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wówczas Kolegium uznało, że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił z jakich względów ustalił intensywność zabudowy na poziomie 27% odnosząc go (nieprawidłowo) do wielkości ustalonych w decyzjach o warunkach zabudowy wydanych na rzecz innych inwestorów oraz budynku handlowego na działce oznaczonej nr [...].
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 27%, przywołując tożsamą argumentację, jak w uchylonej przez Kolegium decyzji, to jest iż "nawiązuje on do maksymalnego wskaźnika dla działki sąsiedniej, dla planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Zatem organ nie uwzględnił wskazówek Kolegium, które uchylając decyzję z [...] kwietnia 2020 r. wyjaśniło, że odniesienie dla ustalania parametrów nowej zabudowy winna stanowić zabudowa już istniejąca, a nie dopiero planowana.
Zgodnie z przywołanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. istotnym dla ustalenia warunków nowej zabudowy jest zachowanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" i w konsekwencji zapewnienie harmonijnego rozwoju zwartych obszarów zabudowy, przy uwzględnieniu ich charakterystycznych cech oraz funkcji. Temu służyć ma przeprowadzona analiza architektoniczno – urbanistyczna, której efektem winno być ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy z uwzględnieniem interesu inwestora, ale przede wszystkim z poszanowaniem zasady zachowania ładu przestrzennego. Inaczej mówiąc ustalenia dotyczące nowej zabudowy powinny w jak największym stopniu uwzględniać zastany na obszarze analizowanym stan rzeczy, zarówno co do charakterystycznych cech, jak i funkcji.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jakkolwiek ustalanie warunków zabudowy winno uwzględniać interes inwestora, to jednak nie może on pozostawać w sprzeczności z uzasadnionymi interesami właścicieli nieruchomości już zabudowanych, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Rozważania dotyczące parametrów zabudowy w obszarze analizowanym winny się odnosić do zabudowy legalnie istniejącej, a więc takiej, która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania. Nie mogą stanowić wzorca dla planowanej nowej zabudowy budynki, które zostały wzniesione nielegalnie, bądź takie, co do których proces inwestycyjny jeszcze się nie zakończył.
Ani w części tekstowej analizy, ani na załączonej do akt sprawy mapie, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji nie zostały uwidocznione budynki mieszkalne o wskazywanych przez organ parametrach w zakresie wielkości powierzchni zabudowy. Jedyną nieruchomością, na której wskaźnik ten wynosi 27%, jest działka oznaczona nr [...]. Jak wynika z części tekstowej analizy i oznaczeń na mapie jest to budynek o funkcji handlowej, a więc odmiennej od planowanego budynku mieszkalnego.
Należy zatem przyznać rację skarżącym, iż nieruchomość ta nie mogła stanowić punktu odniesienia dla ustalenia parametrów zabudowy dla budynku o zupełnie innej funkcji i charakterze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek handlowy, czy handlowo – usługowy swoimi gabarytami wynikającymi z konieczności zapewnienia odpowiedniej ilości miejsca klientom zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz (dojazd, miejsca parkingowe), odbiegają od parametrów budynków jednorodzinnych o funkcji mieszkalnej, a takiego budynku dotyczył wniosek inwestora.
Organ pierwszej instancji, pomimo, iż Kolegium w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. zwróciło uwagę na powyższe kwestie ponownie ustalając wielkość wskaźnika zabudowy odniósł ten parametr do zabudowy na działce nr [...], pomijając jednocześnie okoliczność, iż jest to budynek o całkowicie odmiennej funkcji. Organ wyjaśnił przy tym, że na tym etapie nie analizuje się funkcji zabudowy sąsiedniej i nie ma przepisów prawnych, które nie pozwalały przyjąć wskaźnika maksymalnego obiektu z uwagi na jego inną funkcję niż planowanej zabudowy.
Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za całkowicie wadliwe. Obowiązek uwzględnienia w analizie kontynuacji funkcji zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co prawda brak jest takich przepisów, które zabraniałyby ustalania poszczególnych parametrów zabudowy w odniesieniu do budynków o różnych funkcjach, niemniej jednak w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy działka inwestycyjna znajduje się pomiędzy działkami już zabudowanymi, organ winien mieć na uwadze przede wszystkim parametry tej zabudowy, a nie zabudowy o innej funkcji na nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie ulicy. Na tym bowiem polega zachowanie ładu przestrzennego. Nie oznacza to, że poszczególne parametry muszą być identyczne, jak w przypadku zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, jednak ustalenie ich powinno uwzględniać stan zastany i w największym stopniu odpowiadać istniejącej zabudowie.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję Burmistrza G., ustalenia w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy odniosło do trzech działek – [...], [...] i [...], wyjaśniając, że powierzchnia zabudowy ustalona dla planowanej inwestycji będzie podobna lub mniejsza niż powierzchnia zabudowy na wskazanych trzech działkach. Uwadze organu umknęło jednak, iż działka [...] jest zabudowana budynkiem o innej funkcji, podobnie jak działka oznaczona nr [...], na której – jak wskazano na stronie 6 analizy, znajduje się budynek handlowo – usługowy. Z kolei wskazywana jako jeden z punktów odniesienia działka nr [...] posiada wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 17,85%, a więc o blisko 10% niższym aniżeli ustalony dla działki inwestycyjnej.
Argumentacja organu odwoławczego, dotycząca sposobu ustalenia parametru wskaźnika zabudowy na poziomie innym, aniżeli średnia dla obszaru analizowanego jest nieprzekonująca. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem organu, ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie wyższym niż średnia z obszaru analizy jest dopuszczalne wówczas, gdy działka inwestycyjna jest mniejsza od części działek w obszarze analizowanym, jednakże planowana zabudowa będzie swoją powierzchnią nawiązywała do zabudowy już istniejącej. W badanej sprawie organ wywiódł, że działka inwestycyjna o pow.[...] m.kw., jest mniejsza niż większość zabudowanych działek objętych analizą, co w jego ocenie dawało możliwość ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy na wyższym poziomie.
Zestawienie powierzchni działek stanowiących przedmiot dociekań organu i uwidocznionych w tabeli na stronie 8 analizy prowadzi jednak do wniosku, że działka inwestycyjna nie odbiega znacząco swoją powierzchnią od nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Działki zabudowane, stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo po obu stronach drogi mają do niej powierzchnię zbliżoną ([...] i [...] m.kw.), przy czym dla działki mniejszej (nr [...]) wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 14,69%. Dla działki oznaczonej nr [...] o powierzchni mniejszej aniżeli działka inwestycyjna ([...] m.kw.) wskaźnik ten wynosi 23,84%, a więc mniej niż wskaźnik ustalony dla działki inwestycyjnej o większej powierzchni. Przy czym podkreślenia wymaga, iż działka nr [...] jest dostępna z innej drogi publicznej, a zatem nie mogła być właściwym punktem odniesienia. Dla planowanej inwestycji wzorcem w zakresie ustalania poszczególnych parametrów powinny być nieruchomości o tej samej funkcji, dostępne z tej samej drogi publicznej.
Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska organu co do prawidłowości wyznaczenia parametru intensywności zabudowy, uznając, że ukształtowanie tego wskaźnika na poziomie 27% nie zostało dostatecznie umotywowane.
Sąd podzielił również zastrzeżenia skarżących dotyczące ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działce nr [...]. Co prawda organ, aby uniknąć ewentualnych błędów zwrócił się do Starostwa Powiatowego z prośbą o przedstawienie parametrów zabudowy działek o wskazanych w piśmie z dnia 30 marca 2021 r. numerach i ustalił ten parametr posiłkując się uzyskanymi ze Starostwa danymi, jednak Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, iż w postępowaniu o sygn.. akt II SA/Sz 1288/21 znajduje się pismo z dnia 7 kwietnia 2022 r., podpisane przez dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G., z którego wynika, że w przypadku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], faktyczna wysokość okapu – górna krawędź frontowa to 284 cm, a nie jak przyjęto – 397 cm. Stąd też okoliczność ta niewątpliwie będzie wymagała wyjaśnienia.
Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.