Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 530/16

Uzasadnienie

W dniu 12 października 2015 r. W. S. i M. S. złożyli do Prezydenta Miasta wniosek o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego oraz budowę garażu wraz z urządzeniami budowalnymi na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [..] r. Prezydent Miasta zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne w tej sprawie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę postępowania powziął informację, iż budynek garażowy objęty wnioskiem, zlokalizowany jest na kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z działki nr [...], w obrębie [...], wobec której postępowanie administracyjne prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K., zwany dalej również "PINB".

Organ wskazał ponadto, że projekt budowlany nie uwzględnia przebiegu tego kanału ani rozwiązań dotyczących usunięcia ewentualnej kolizji, stąd zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

W. S. i M. S. złożyli zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta podnosząc, że zostało wydane na podstawie powziętej przez organ informacji, iż planowany budynek garażowy zlokalizowany jest na kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z działki nr [...] obręb [...], wobec której postępowanie administracyjne prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Oświadczyli jednocześnie, że nie posiadają żadnej informacji na temat tego, iż PINB prowadzi postępowanie w stosunku do ich nieruchomości.

Skarżący wyjaśnili, że nieruchomość przy ul. [...] kupili w 2009 r. Pozyskana mapa geodezyjna nie wykazywała istnienia kanalizacji deszczowej w miejscu planowanej budowy garażu. Taki stan potwierdza aktualna mapa geodezyjna. Również księga wieczysta nieruchomości z 2009 r. nie wykazywała jakichkolwiek ograniczeń, obciążeń lub służebności. Skarżący wskazali, że poprzedni właściciel nieruchomości - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w S., nie potwierdził istnienia kanalizacji deszczowej w miejscu gdzie planowane jest posadowienie garażu. O braku kanalizacji deszczowej świadczy także, w ich przekonaniu, okoliczność iż listopadzie 2012 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa zwróciła się do właścicieli sąsiednich nieruchomości z propozycją wybudowania wspólnej kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], jednak inwestycja ta nie doszła do skutku z powodu braku zgody na jej współfinansowanie przez wszystkich właścicieli działek. Skarżący podkreślili, że posiadają zgodę sąsiadów na wybudowanie garażu.

Końcowo skarżący podali, że postępowanie w sprawie kanalizacji deszczowej na terenie ich nieruchomości toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S. i w październiku 2014 r. zapadł wyrok w tej sprawie.

Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśniając, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, Instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia kwestii, która pozostaje poza właściwością danego organu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego oraz budowę garażu wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...]. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – j.t. ze zm.), do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć miedzy innymi projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami.

Dalej Wojewoda wskazał, że w dołączony do wniosku w niniejszej sprawie projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania terenu, wykonany na mapie przyjętej do zasobów geodezyjnych do celów projektowych, w skali 1:500. Na mapie tej nie widnieje kanalizacja deszczowa odprowadzająca wody opadowe z działki nr [...]obręb [...], wobec której postępowanie administracyjne prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Ponieważ postępowanie to nie zostało zakończone, a przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie uwzględnia przebiegu kanalizacji deszczowej, ani rozwiązań dotyczących usunięcia ewentualnej kolizji, organ I instancji zawiesił postępowanie wywołane wnioskiem będzie zobowiązany do podjęcia zawieszonego postępowania po ustąpieniu przyczyny zawieszenia.

W. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższe postanowienie, zarzucając:

1. - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji w sprawie zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, skoro wstępne ustalenia były poczynione, co znalazło swój wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 62/14;
2. - nierespektowanie przez organy administracyjnego I i II instancji ustaleń i wytycznych zawartych we wskazanym wyroku WSA w S.;
3. - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie, których wskazywałyby na brak potrzeby zawieszenia postępowania i przerzucanie ciężaru dowodu ba stronę, która musiała we własnym zakresie zbierać dowody na okoliczności istotne dla sprawy;
4. - naruszenie art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o możności zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, co naruszyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium;
5. - brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego do wszystkich zarzutów i wniosków, zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji;
6. - przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, które w tym przypadku stało się dowolnością;
7. - naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie w rozpatrywanym materiale dowodowym okoliczności przemawiających na korzyść skarżących;

Ponadto skarżący zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego przejawiające się w:

1. - przyjęciu, że na terenie nieruchomości skarżących istnieje kanalizacja deszczowa, przebiegająca do działki nr [...];
2. - braku uwzględnienia faktu, iż PINB w K. prowadzi sprawę od 4 lat, co świadczy o przewlekłości;
3. - braku uwzględnienia faktu, że dostarczona mapa geodezyjna terenu z 2011 r. jest nieprawdziwa, co potwierdza pismo Wydziału Geodezji w K.;
4. - braku uwzględnienia pisma poprzedniego właściciela terenu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., że w omawianym miejscu nie budowała ani nie posiadała kanalizacji deszczowej;
5. - braku uwzględnienia map geodezyjnych, potwierdzających istnienie budynku gospodarczego w granicy działek na trasie sugerowanej kanalizacji deszczowej, który został wyburzony przez poprzedniego właściciela działek;
6. - przyjęciu za ustalone faktów bez dostatecznej ku temu podstawy w materiale dowodowym;
7. - nietrafności przyjętych kryteriów oceny.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracyjnym prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji kończącej postępowanie. Ponadto wnieśli o załączenie do akt postępowania wyroku WSA w S. o sygn. akt II SA/Sz 62/14. Ewentualnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu, celem ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. skarżący podnieśli, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] r. decyzję w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej na działce nr [...], której kopię załączono do pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a."

Przedmiotem skargi W. S. i M. S. jest postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyczyną zawieszenia postępowania była okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie kanalizacji deszczowej na działce oznaczonej nr [...], która przebiega w miejscu planowanej budowy garażu na działce nr [...].

Postępowanie zostało zawieszone po uzyskaniu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. informacji z dnia [...] r., iż postępowanie w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z działki nr [...] nie zostało zakończone. Organ powołał się przy tym na fakt, iż wydane w tej sprawie uprzednio postanowienie zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 62/14.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy odwołać się do art. 97 §1 k.p.a., który przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego w następujących przypadkach:

1. 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);
2. 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
3. 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;
4. 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
5. 5) (9) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. poz. 996).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmiennictwie wskazuje się na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego, to jest:

1. 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;
2. 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;
3. 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;
4. 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (Grzegorz Łaszczyca Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – LEX 2010).

W przypadku ustalenia przez organ, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie, z jakich względów organ uznał, że zachodzi konieczność wstrzymania wydania decyzji, a przede wszystkim jakie znaczenie dla wydania decyzji kończącej postępowanie ma rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy najbardziej istotne znaczenie ma zatem ustalenie istnienia zależności pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, którym w tym przypadku jest ustalenie stanu technicznego kanalizacji deszczowej na działce sąsiedniej tj. [...], a wydaniem pozwolenia na budowę na wniosek skarżących.

Jak wynika z akt postępowania, w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej na działce nr [...] toczyło się postępowanie administracyjne, zakończone decyzją PINB z dnia [...] r., nakładającą na właściciela działki nr [...] obowiązek udrożnienia kanału poprzez usunięcie "korka" i oczyszczenie go z osadu, przy czym jak ustalono zator uniemożliwiający grawitacyjny spływ wód opadowych znajduje się na działce oznaczonej nr [...] – stanowiącej własność skarżących. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej również jako "ZWINB". Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. uchylił decyzję ZWIB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w K. z dnia [...] r., wskazując w uzasadnieniu iż decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną, bowiem obowiązek udrożnienia odcinka kanalizacji deszczowej znajdującej się na działce [...] nałożono na właściciela działki nr [...].

Jednocześnie sąd, w uzasadnieniu wyroku, wskazał na konieczność ustalenia, czy odcinek kanalizacji deszczowej, o którym mowa w decyzji PINB z dnia [...] r., pomiędzy punktami X i Y rzeczywiście istnieje. Zarówno z uzasadnienia wyroku WSA w S. jak i z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania wynika jednoznacznie, że odcinek kanalizacji, który przebiegać ma na działce oznaczonej nr [...] nie został uwidoczniony na mapach geodezyjnych, co wynika z pisma Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] r., którym organ ten poinformował PINB w K., że połączenie studzienki deszczowej, położonej na działce e [...] z kratką ściekową znajdującą się na działce sąsiedniej nr [...], zostało naniesione na podstawie dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez geodetę uprawnionego D. T. w ramach pracy geodezyjnej ne [...], polegającej na aktualizacji mapy zasadniczej. Dokumentacja ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w K. w dniu [...]r.

Dalej z pisma wynika, że w dniu [...] r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w K. dokumentację techniczną powstałą w wyniku zakończenia pracy geodezyjnej tego samego wykonawcy, zgłoszonej pod numerem [...]. W dokumentacji tej znajduje się wpis geodety wyjaśniający, że przebieg przedmiotowej kanalizacji został ustalony na podstawie wywiadu terenowego i w związku z tym, że nie ma możliwości jego pomiaru w stanie odkrytym, należy go usunąć z mapy zasadniczej.

Konsekwencją powyższego powinno być zatem dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Wskazać bowiem należy, że zgromadzone w aktach sprawy dowody pozwalały na samodzielną ocenę tego, czy na działce skarżących znajduje się kanalizacja deszczowa na odcinku X-Y.

Wskazać również należy, że postępowanie, które toczy się przed PINB w K. dotyczy niewłaściwego stanu kanalizacji deszczowej na działce oznaczonej nr [...], a nie na działce nr [...], a w związku z tym ewentualne obowiązki związane z koniecznością doprowadzenia tej kanalizacji do stanu zgodnego z prawem mogły zostać nałożone na właściciela działki nr [...]. Zawieszając postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego organ nie wykazał, że wynik postępowania w sprawie stanu kanalizacji deszczowej na działce nr [...] będzie miał bezpośredni wpływ na zatwierdzenie projektu budowlanego w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga bowiem, że pomimo wyartykułowanych przez organy obu instancji wątpliwości co do przebiegu kanalizacji deszczowej na działce nr [...], nie wszczęto żadnego postępowania w tej sprawie, a w konsekwencji brak jest możliwości nałożenia na właścicieli tej nieruchomości jakichkolwiek obowiązków z tym związanych.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu.