Uzasadnienie
1. Wnioskiem skierowanym drogą mailową z dnia 11 grudnia 2019 r. S. R. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), powołując się na treść art. 3a Prawa prasowego, złożył wniosek o udostępnienie informacji o stawce godzinowej za dyżur lekarski dzienny i nocny w Szpitalu Miejskim w Ś..
2. Decyzją z dnia [...] r. Prezes Zarządu spółki - Szpitala Miejskiego w Ś., działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.i.p.") w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z dnia 16 kwietnia 1993 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 t.j.) oraz w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez Skarżącego zakresie.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że żądane przez Wnioskodawcę informacje uznać należy za stanowiące informację publiczną, gdyż dotyczą informacji z zakresu działalności spółki, w której 100% udziałów należy do jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Miasta Ś..
Jednocześnie Organ, powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazał, że wnioskowana informacja dotyczy danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Szpitala.
Organ podkreślił, że informacja dotycząca wynagrodzenia lekarzy ma dla Spółki istotną wartość gospodarczą. Ujawnienie wynagrodzeń prowadzi do sytuacji, gdzie poszczególne podmioty lecznicze porównują wypłacane wynagrodzenia, co stanowi podstawę do regulacji wynagrodzeń w indywidualnych przypadkach. Z powyższych względów Organ uznał, że zachodzi konieczność nieujawniania danych dotyczących wynagrodzenia lekarzy.
Szpital podejmuje działania mające na celu zachowanie poufności danych dotyczących wysokości wynagrodzenia. W umowach zawieranych z lekarzami Szpital zastrzega następujące postanowienie: "strony zobowiązują się do zachowania w tajemnicy zapisów umowy dotyczących wynagrodzenia wykonawcy. Obowiązek powyższy dotyczy w szczególności zakazu udostępniania informacji na temat wysokości wynagrodzenia oraz sposobu jego wyliczania W umowach przewidziano także stosowne kary umowne za naruszenie obowiązku zachowania poufności.
- 3. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając:
- 1) naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez:
- a) niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie żądane przez Skarżącego informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a z ostrożności procesowej ponadto
- b) niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, czy informacja, której udostępnienia żąda skarżący - przy założeniu, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy - odnosi się wyłącznie do osób, które nie pełnią funkcji publicznej i nie ma związku z pełnieniem przez nie tych funkcji;
- 2) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją błędnego uznania, że wynagrodzenie lekarzy w postaci stawki godzinowej, za dyżur dzienny i nocny w jednostce będącej gminną osobą prawną, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa;
- 3) naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że wydana przez Organ decyzja jest wadliwa, chociażby z tego powodu, że organ ten - mimo ciążących na nim obowiązków procesowych - nie wykazał w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności sprawy, które mogłyby pozwolić na pełną ocenę podjętego rozstrzygnięcia. Organ, wypełniając obowiązki nałożone na niego na mocy zasady przekonywania (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), stosowanej na mocy odesłania zawartego w u.d.i.p., winien przekonująco wykazać, po pierwsze, czy przedmiotowa informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym, a następnie, czy faktycznie podjęte zostały konkretne działania mające na celu jej ochronę (aspekt formalny). Nie mogą to być w żadnym razie rozważania subiektywne, lecz przynajmniej zobiektywizowane, a więc poddające się weryfikacji. Co istotne, w razie uznania, że w sprawie de facto mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, niezbędne będzie następnie wyważenie znaczenia tej tajemnicy w kontekście prawa dostępu do informacji publicznej. Organ w niniejszej sprawie temu obowiązkowi nie sprostał, a lakoniczne uzasadnienie podjętej przez niego decyzji nie może zostać uznane za spełniające podstawowe wymogi prawne.
Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Organ zacytował jedynie treści przepisów prawa, nie dokonując ich wykładni, a następnie lakonicznie stwierdził, że informacja dotycząca wynagrodzenia lekarzy ma dla niego istotną wartość gospodarczą, bowiem ujawnienie wynagrodzeń prowadzi do sytuacji, gdzie poszczególne podmioty lecznicze porównują wypłacane wynagrodzenia, co może mieć wpływ na ich regulację. Dodatkowo Organ podniósł, że w umowach z lekarzami zastosowano klauzule poufności, których naruszenie skutkować może zapłatą kar umownych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Skarżącego, w zasadzie uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli. Organ nie wykazał, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy zarówno w jej wymiarze materialnym, jak i formalnym.
Skarżący wskazał, że nie domagał się udostępnienia informacji o wynagrodzeniu każdego poszczególnego lekarza, który jest zatrudniony lub świadczy usługi na innej podstawie prawnej na rzecz Organu, lecz żądał wyłącznie informacji o stawce godzinowej za dyżur lekarski dzienny i nocny - a więc informacji o charakterze niezindywidualizowanym. Nic nie stałoby na przeszkodzie, aby Organ udostępnił Skarżącemu dane uśrednione lub dane w postaci wielkości maksymalnych i minimalnych, w tzw. "widełkach".
- 4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga jest zasadna.
5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019, poz. 2325 ze zm. – dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.
- 6. Na wstępie rozważań należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższego prawa realizuje ww. ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Szpital Miejski jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Wskazać także należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13).
Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;
- 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;
- 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.
- 6. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się Organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się głównie na tezie, iż żądana przez Skarżącego informacja - jakkolwiek stanowiąca informację publiczną - nie może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
W sprawie w zasadzie bezsporne jest, iż Szpital Miejski [...] w Ś. sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak również to, iż żądane przez Skarżącego informacje są w istocie informacjami publicznymi.
W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy K.p.a., z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie.
W ocenie Sądu, zaskarżona w sprawie decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.
Oprócz tego, że zdaniem Sądu, nie można uznać, że w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym, zaś ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji, to z lektury uzasadnienia można odnieść wrażenie, że Organ odpowiedział nie na pytanie postawione we wniosku.
7. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ podkreślił, że informacja dotycząca wynagrodzenia lekarzy ma dla Spółki istotną wartość gospodarczą. Ujawnienie wynagrodzeń prowadzi do sytuacji, gdzie poszczególne podmioty lecznicze porównują wypłacane wynagrodzenia, co stanowi podstawę do regulacji wynagrodzeń w indywidualnych przypadkach. Z powyższych względów Organ uznał, że zachodzi konieczność nieujawniania danych dotyczących wynagrodzenia lekarzy.
Sąd jednak zauważa i podkreśla, że Skarżący nie domagał się udostępnienia informacji o wynagrodzeniu lekarzy czy każdego poszczególnego lekarza, który jest zatrudniony lub świadczy usługi na innej podstawie prawnej na rzecz Szpitala, lecz żądał wyłącznie informacji o stawce godzinowej za dyżur lekarski dzienny i nocny - a więc informacji o charakterze niezindywidualizowanym. Rację należy przyznać Skarżącemu, że nic nie stałoby na przeszkodzie, aby Organ udostępnił Skarżącemu dane uśrednione lub dane w postaci wielkości maksymalnych i minimalnych, w tzw. "widełkach". Właśnie to per se doprowadzić winno do konstatacji, że zakres żądanych do udostępnienia informacji bynajmniej nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, a Organ nieprawidłowo zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i niezasadnie ograniczył prawo dostępu do informacji publicznej Skarżącego.
Biorąc pod uwagę powyższe, uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nie odnosi się do pytania postawionego we wniosku, zatem uznać należy, iż brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala ocenić prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, czyni nieweryfikowalnym. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez szpital w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej.
8. Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
9. Rozpoznając ponownie sprawę Organ, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, powinien dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy.
10. Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy orzekł natomiast o kosztach postępowania.