Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r., poz. 256 - dalej "k.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 3, art. 26 ust. 1 i ust. 2 i art 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r."), Burmistrz M. S. odmówił M. W. (dalej "Skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad B. W..
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą – teściową B. W.. Do akt sprawy załączono orzeczenie o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki z dnia [...] września 2016 r., w którym określono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2016 r., tj. od 69 roku życia oraz wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ponadto organ I instancji ustalił, że teściowa Skarżącej jest wdową, zaś jej jedyny syn nie jest w stanie sprawować osobistej opieki nad matką, ponieważ pracuje od 30 lat w jednej firmie, a rezygnacja z zatrudnienia wiązałaby się z utratą jedynych środków do życia rodziny. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że B. W. choruje na alzheimera oraz jest po udarze i wymaga opieki całodobowej, którą obecnie sprawuje synowa. B. W. od roku 2018 jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jej opiekunem prawnym została właśnie Skarżąca. Mając powyższe na uwadze jaki okoliczność, że przepis art. 17 u.ś.r. - pomimo wyroku TK z dnia 21 października2014 r. sygn. akt K 38/13 - nadal obowiązuje i konieczne jest jego stosowanie w brzmieniu ustawowym organ uznał, że Skarżąca nie spełnia ustawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w ww. przepisie w związku z czym świadczenie to jej nie przysługuje.
Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji i wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. podniosła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust.1b u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Tym samym przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ winien uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej, co oznacza że w powyższym zakresie decyzja organu I instancji jest niewłaściwa.
Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że strona nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust 1 u.ś.r. W przepisie tym wprost stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej: dziadkowie, rodzice, dzieci, wnuki. Krewnymi w linii bocznej są osoby które pochodzą od wspólnego przodka i są krewnymi w linii bocznej: rodzeństwo (brat, siostra) i dzieci rodzeństwa.
Natomiast powinowactwo wynika z małżeństwa między małżonkiem, a krewnymi drugiego małżonka. Pomiędzy Skarżącą, a wymagającą opieki (teściową) zachodzi stosunek powinowactwa, a zatem organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.
Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W motywach skargi podniosła, że zajmuje się teściową, gdyż jej małżonek nie może zrezygnować z pracy w celu zaopiekowania się swoją matką. W związku z faktem, że małżonek zobowiązany jest do alimentacji względem swojej matki, to ta alimentacja spoczywa nie tylko na nim, ale na całej najbliższej rodzinie, w tym na synowej. Podkreśliła, że wprawdzie nie jest spokrewniona w pierwszej linii z teściową, niemniej jednak jako żona jej syna, która faktycznie wypełnia obowiązek alimentacyjny względem teściowej, została pozbawiona środków do życia, jak również ubezpieczenia społecznego. Zaznaczyła, że jej małżonek jest jedynym żywicielem rodziny. Pracuje w jednej firmie od przeszło 30 lat i to na jego barkach spoczywa utrzymanie rodziny. Z uwagi na wiek oraz fakt, iż w miejscu ich zamieszkania nie ma perspektyw na inną pracę zarobkową, nie może on zrezygnować z pracy w celu zaopiekowania się własną matką, gdyż świadczenie pielęgnacyjne w żaden sposób nie wystarczyłoby na utrzymanie domu oraz nie pozwoliłoby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny.
Według Skarżącej wykładnia celowościowa i systemowa, wywiedziona z konstytucyjnych unormowań dotyczących ochrony rodziny przemawia za tym, żeby świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało także innym członkom rodziny niż ci spokrewnieni w pierwszym stopniu. Podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 943/11 uchylił decyzję odmawiającą świadczenia pielęgnacyjnego synowej, która opiekowała się teściową i której małżonek (a zatem syn niepełnosprawnej) był jedynym żywicielem rodziny, zwracając uwagę na fakt, iż świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane pomimo, iż skarżąca nie należy do krewnych w pierwszej linii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W ramach sprawowanej kontroli sąd uwzględniając skargę może tylko uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa, ale nie jest uprawniony do przyznania świadczenia, o które Skarżąca ubiegała się w toku postępowania administracyjnego.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto, art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Ustalenia faktyczne organu nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez Skarżącą. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy uznały, że Skarżąca nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach, które warunkują przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Skutkiem tego wyroku jest bowiem zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Co istotne, zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy i powstania luki prawnej.
Zgodne z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części przywołanego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy słusznie zatem przyjął, że data powstania niepełnosprawności teściowej, nad którą to opiekę sprawuje Skarżąca, nie wpływa na zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia.
Odwołanie się do wartości konstytucyjnych mające miejsce w przytoczonym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma jednak szerszy aspekt i winno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny, który uregulowany został przepisami k.r.o., to zobowiązanie polegające na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128 k.r.o.).
Niezależnie jednak od powyższego, orzecznictwo uznaje (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2947/19 oraz z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że obowiązek alimentacyjny nie wyczerpuje się jednak w relacjach między krewnymi i może dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Podkreśla się, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie, w jakim wyklucza z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby niespokrewnione w linii prostej i niezobowiązane do alimentacji w rozumieniu art. 128 – 133 k.r.o., rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy inni krewni nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi opieki, uchybia konstytucyjnej zasadzie równości.
Orzeczenia te odwołują się do prokonstytucyjnej, jak też celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W przywołanym wyżej wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2947/19 NSA stwierdził, że uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r. mogą być również osoby niespokrewnione w linii prostej, a sprawowana przez nich opieka nad wymagającym jej członkiem bliskiej rodziny może być uznana za realizację obowiązku wywodzonego z treści art. 144 k.r.o. Z kolei w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10 NSA zaznaczył, że ten przepis można rozumieć mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości, tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela uznając, że wykładnia prokonstytucyjna omawianego przepisu, a także względy słuszności oraz celowości nie pozwalają a priori na wykluczenie powinowatych w pierwszym stopniu z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy przyjęły, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną teściową, gdyż osoby te łączą wyłącznie więzi powinowactwa. Pominęły przy tym okoliczność, że Skarżąca będąca opiekunem prawnym teściowej od lat sprawuje nad nią opiekę, rezygnując z podjęcia pracy i stanowi dla niej - w powszechnymi słowa tego rozumieniu - rodzinę i to bardzo bliską, albowiem jest żoną syna potrzebującej opieki, a nadto razem mieszkają.
Zdaniem Sądu, zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego tylko do najbliższych krewnych powoduje, że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP podmioty niemieszczące się w tak ograniczonym kręgu tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa poświęcając się jednocześnie opiece nad osobami niepełnosprawnymi, dla których są członkami rodziny i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Sąd nie znajduje bowiem żadnej argumentacji za różnicowaniem sytuacji prawnej członków rodziny wykonujących opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską ze względu charakter łączących ich więzów prawnych tj. krwi czy powinowactwa.
Nie bez znaczenia pozostaje także cel tego świadczenia, którym jest rekompensacja dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad niepełnosprawnym obywatelem, któremu nie mogą udzielić niezbędnego wsparcia krewni w linii prostej. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinowatych powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany pomimo, że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej.
Stąd też w ocenie Sądu, Państwo powinno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11, dostępny w Internecie). Z tych też powodów przyjmować należy wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby powinowate, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym.
Należy mieć bowiem na uwadze, że zdążają się sytuacje, w których ze względu na to, że najbliżsi krewni nie mogą sprawować z przyczyn obiektywnych osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, opiekę tą wykonują powinowaci rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując. Właśnie na taką okoliczność powołała się Skarżąca we wniosku wskazując, że jej mąż, który jest synem niepełnosprawnej, nie może sprawować nad nią opieki, gdyż wykonywana przez niego praca i wynikające stąd dochody stanowią jedyną podstawę utrzymania rodziny.
Mając powyższe na uwadze Sąd na tle badanej sprawy uznał, że Skarżąca będąca synową, a nadto opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej teściowej, mieści się w pojęciu innych osób, o których mowa art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie Sądu, sprawowanie opieki prawnej nad całkowicie ubezwłasnowolnionym członkiem rodziny, z którym sprawującego opiekę łączy więź powinowactwa, uznać należy za szczególną formę realizacji obowiązku alimentacyjnego, uzasadniającego przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przyjęcie przeciwnego stanowiska i oparcie się wyłącznie - jak to uczyniły organy - na wykładni językowej prowadził do rezultatów trudnych do zaakcentowania, gdyż godziłoby w wartości chronione konstytucyjnie, w tym w zasadę równości (art. 32), dobro rodziny (art. 71, art.
- 18) czy zapewnienie opieki osobom niepełnosprawnym (art. 68 ust.
- 3) ale także w cel instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też w drodze interpretacji z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należało wyprowadzić taką normę prawną, która umacniałaby więzi rodzinne i wspierała osoby opiekujące się bliskimi, dotkniętymi niepełnosprawnością w stopniu znacznym, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko krewnym obowiązanym do alimentacji, ale także i powinowatym. W szeregu wyrokach Wojewódzkie Sądy Administracyjne opowiedziały się za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego powinowatych, w tym dla synowej, opiekującej się teściową bądź teściem (np. wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 943/11, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt czy wyroki WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1292/11, z dnia z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1275/11, z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 388/12, dostępne w Internecie).
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., które niewątpliwe miało wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższej oceny Sądu w zakresie zarówno pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją jak i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r.