Uzasadnienie
Burmistrz P., decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 oraz art. 64 ust.1 w zw.
z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.",po rozpatrzeniu wniosku "D. P." S..A.. w K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zadaszeniem nad strefą dostaw, wewnętrznymi drogami dojazdowymi, parkingiem, zjazdem z drogi publicznej oraz bilbordem reklamowym na terenie działki nr [...] z obrębu nr [...] w P., m. P..
Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził brak spełnienia warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem organu, w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek funkcji usługowej, występuje wyłącznie funkcja mieszkalna, w większości jednorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniósł wnioskodawca wskazując, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym, a kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. i wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizy w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki stanowiącej teren inwestycji. Na tak wyznaczonym obszarze organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczną stwierdzając, że w analizowanym obszarze brak jest zabudowy o funkcji usługowej, działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi w zabudowie jednorodzinnej (jeden budynek stanowi zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) oraz budynkami gospodarczymi.
W obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa o funkcji mogącej stanowić kontynuację funkcji usługowo - handlowej. Organ zbadał również obszar przekraczający wyznaczony obszar analizy stwierdzając, że także tam brak jest zabudowy usługowej mogącej stanowić kontynuację funkcji. Wobec powyższego uznając, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy.
Organ odwoławczy zauważył, że zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana wyłącznie jako kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze analizy, lecz również kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, które pozwalają na określenie parametrów nowej zabudowy. Podstawą do stwierdzenia, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)., dalej jako "rozporządzenie".
Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, iż planowana zabudowa wpłynie na pogorszenie warunków zabudowy sąsiedniej - mieszkalnej jednorodzinnej, która stanowi funkcję szczególnie chronioną. Planowany budynek będzie bowiem usytuowany w odległości 3 metrów od granicy działki nr [...], a wzdłuż granicy działek nr [...] oraz [...] planowana jest droga dojazdowa dla samochodów dostawczych oraz dla klientów sklepu. W ocenie organu, gabaryty działki (w tym jej szerokość) nie pozwolą na zachowanie przestrzeni buforowej, oddzielającej uciążliwości inwestycji spowodowane przez hałas, spaliny samochodów od nieruchomości sąsiednich.
Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie organ pierwszej instancji pominął wykonanie analizy urbanistycznej w zakresie parametrów zabudowy istniejącej na jej obszarze, jednak zdaniem organu odwoławczego, nie była ona niezbędna, aby móc uznać, iż planowana inwestycja nie będzie kontynuować parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa jednorodzinna występująca w obszarze analizy cechuje się bowiem całkowicie innymi parametrami, niż zabudowa usługowa placówki handlowo - usługowej.
Na powyższą decyzję "D. P." S.A., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie:
- - § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz niekompletną analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony;
- - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II Instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych na jej rzecz.
Spółka wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że choć organowi II instancji znane są poglądy co do przesłanki kontynuacji funkcji, to jednak w tej sprawie w istocie ich nie respektuje. W ocenie Skarżącej, okoliczność, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek funkcji usługowej, a występuje jedynie funkcja mieszkalna - w większości jednorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza nie przesądza o braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta właśnie otwiera akceptowaną na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy możliwość powołania się na stanowisko orzecznictwa i doktryny co do uzupełnienia funkcji dominującej. Natomiast zdaniem organów brak zabudowań usługowych w obszarze objętym analizą ma przesądzać o braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji.
Zdaniem Spółki, stanowisko organów w tym zakresie jest całkowicie błędne i bezpodstawne. Przyjmując bowiem takie rozumienie w konsekwencji uznać by należało, że w obszarze, w którym występuje jednolita pod względem funkcji zabudowa nie może powstać żaden obiekt o innym przeznaczeniu. Oznaczałoby to, że zabudowa mieszkaniowa nie może zostać uzupełniona zabudową o charakterze uzupełniającym funkcję dominującą np. o usługi, czy zabudowę gospodarczą.
Takie podejście jest sprzeczne z założeniami kształtowania ładu przestrzennego, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zadaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Spółka podkreśliła, że nie można ograniczać zabudowy do wyłącznie jednorodnych pod względem funkcji obiektów. Takie podejście organu wyklucza bowiem zapewnienie mieszkańcom możliwość zaspokojenia także innych niż mieszkaniowe potrzeby życia codziennego, równie niezbędne w prawidłowym funkcjonowaniu. Planowany do realizacji budynek handlowo-usługowy stanowić będzie pod względem funkcji uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej istniejącej na obszarze objętym analizą poprzez oferowanie towarów i usług służących zaspokajaniu bieżących potrzeb mieszkańców okolicznych zabudowań. Stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie stanowi zatem całościowego uwzględnienia wszelkich uwarunkowań, o których mowa w art. 2 pkt 1, a zatem nie jest wyrazem dbałości o zachowanie ładu przestrzennego.
W ocenie strony Skarżącej, stanowisko Kolegium, że planowana zabudowa na działce nr [...] wpłynie na pogorszenie warunków zabudowy sąsiedniej - mieszkalnej jednorodzinnej jest oceną całkowicie dowolną, nie popartą jakimkolwiek uzasadnieniem. W szczególności nie wskazano konkretnie w jaki sposób inwestycja polegająca na budowie obiektu handlowo-usługowego miałaby w sposób ponadnormatywny negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.
Wskazano jedynie, że gabaryty działki (jej szerokość) nie pozwoli na zachowanie przestrzeni buforowej, oddzielającej uciążliwości inwestycji powodowanej przez hałas i spaliny od nieruchomości sąsiednich.
Spółka podkreśliła, że zakres i rodzaj inwestycji, tj. obiektu dedykowanego przede wszystkim mieszkańcom, którzy na co dzień korzystają z lokalnej infrastruktury nie może spowodować ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie hałasu i spalin - okoliczności te badane są na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia budowlanego.
To organ administracji budowlanej ma za zadanie czuwać by planowany do wykonania obiekt spełniał wszystkie wymagania techniczno-budowlane i by jego realizacja była zgodna z prawem - w przeciwnym razie inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy jest pierwszą z decyzji potrzebnych w procesie inwestycyjnym. Wszystkie kwestie związane z projektem i realizacją inwestycji, w tym również warunki techniczne co do odległości obiektu od działek sąsiednich oraz kwestie ochrony interesów osób trzecich są przedmiotem i znajdują pełną konkretyzację w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia budowlanego.
Zdaniem Skarżącej, organ w sposób wadliwy, sprzeczny z treścią rozporządzenia przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy. Z części graficznej analizy wynika, że wyznaczając obszar analizowany organ uwzględnił działki geodezyjne jedynie w części. Prawidłowa analiza wymaga wzięcia pod uwagę całych działek wyodrębnionych geodezyjnie mieszczących się w obszarze analizowanym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:
Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zadaszeniem nad strefą dostaw, wewnętrznymi drogami dojazdowymi, parkingiem, zjazdem z drogi publicznej oraz bilbordem reklamowym na terenie działki nr [...] z obrębu nr [...] w P., m. P.. Organ I instancji uznał, że w badanej sprawie nie zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy, co przesądza o tym, iż nie został zachowany warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Organ odwoławczy podzielił ten pogląd, uznając dodatkowo, że – jakkolwiek nie przeprowadzono analizy cech zabudowy na działkach sąsiednich, zasadnym jest uznanie, iż kontynuacja w tym zakresie nie zachodzi, bowiem zabudowa mieszkaniowa występująca w obszarze analizowanym charakteryzuje się innymi cechami aniżeli zabudowa usługowa. Z kolei Skarżąca Spółka wywodziła, że organ błędnie zinterpretował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkiem czego była odmowa ustalenia warunków zabudowy.
Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).
Dostosowanie, o którym mowa przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy.
Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno – urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie, ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może na określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenie powstać. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji.
W tym celu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Dalej wskazać należy, że – stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.
Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jakkolwiek do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, zawierającą stosowne oznaczenie, z którego wynika, że została ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, to już sama analiza została sporządzona na kserokopii mapy, co do której istnieją wątpliwości, z której znajdującej się w aktach sprawy mapy została skopiowana oraz, czy została zachowana jej odpowiednia skala. Jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy załączono kopię mapy zasadniczej, posiadającej co prawda stosowne oznaczenia, jednak bez zaznaczenia na niej obszaru analizowanego.
Należy w tym miejscu podkreślić, że parametry mapy, na której przeprowadzana jest analiza zostały określone przez ustawodawcę i ich zachowanie ma istotne znaczenie, umożliwia bowiem dokonanie kontroli poczynionych przez organ ustaleń. To właśnie ta mapa według przytoczonych wyżej przepisów ma stanowić załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i to na tej mapie powinna zostać przeprowadzona analiza.
W ocenie Sądu, pomimo tych mankamentów, należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, przejawiającego się w nierozszerzeniu obszaru analizowanego. Co do zasady obszar ten jest wyznaczany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Takie zakreślenie granic obszaru analizowanego znajduje swoje uzasadnienie w tym, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do zabudowy już istniejącej w najbliższym sąsiedztwie i stanowić jej kontynuację.
Rozszerzenie granic obszaru analizowanego jest dopuszczalne jedynie w takich przypadkach, gdy istniejąca zabudowa jest zróżnicowana w formie architektonicznej, czy też jest rozproszona, co w znacznym stopniu utrudnia takie określenie cech nowej zabudowy, aby w jak najlepszy sposób wpisywała się ona w zastany na danym obszarze stan rzeczy. Nie jest natomiast dopuszczalne rozszerzenie obszaru analizowanego wyłącznie dla poszukiwania obiektów, które swoimi cechami, czy funkcją odpowiadają planowanemu zamierzeniu. W każdym przypadku rozszerzenie granic obszaru analizowanego wymaga szczegółowego uzasadnienia, zważyć bowiem należy, że ustalenie parametrów nowej zabudowy w bezpośredni sposób przekłada się na prawa właścicieli nieruchomości znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie.
Z tego punktu widzenia, ustalenie granic obszaru analizowanego w minimalnej, określonej przepisami rozporządzenia odległości nie stanowi naruszenia prawa.
Doszło natomiast do naruszenia przepisów procedury – art. 7, 77§1 i 80 i 107 § 3 k.p.a., nakładających na organ obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, wnikliwego jego rozpatrzenia, a następnie wydania rozstrzygnięcia szczegółowo wyjaśniającego stronie motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, bowiem sporządzona na potrzeby postępowania analiza nie spełnia w ocenie Sądu wymagań stawianych przepisami rozporządzenia.
Podkreślić w tym miejscu należy, że wnioskodawca, domagając się ustalenia warunków zabudowy ma prawo oczekiwać, że organ rozpatrzy jego wniosek w oparciu o obowiązujące przepisy, a następnie w motywach rozstrzygnięcia wyjaśni z jakich względów podjął taką, a nie inną decyzję. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji odmawiających uwzględnienia wniosku.
W badanej sprawie organy obu instancji nie sprostały tym wymaganiom. Organ I instancji ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że nie zachodzi kontynuacja funkcji i zaniechał badania pozostałych parametrów planowanej zabudowy, uznając to za zbędne. Organ odwoławczy z kolei, podzielając stanowisko Burmistrza P. co do braku kontynuacji funkcji, zauważył co prawda, iż nie zostały one objęte analizą, jednak uznał tę okoliczność za bez znaczenia, stwierdzając, że badanie cech zabudowy w niniejszej sprawie mija się z celem, bowiem różne są cechy zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej.
W ocenie Sądu taki sposób procedowania jest niedopuszczalny.
Należy przyznać rację Skarżącej, iż organy obu instancji nie zbadały i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia, dotyczących niespełnienia przesłanki kontynuacji funkcji.
Pojęcie "kontynuacja funkcji", którym posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dotyczy to zabudowy uzupełniającej funkcję mieszkaniową na przykład o handel, czy usługi dla ludności, które wpisują się w zastany układ i nie będą stanowić jego zaburzenia.
Zatem zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Za dopuszczalne w świetle powyższych rozważań można byłoby uznać uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej drobnymi usługami czy handlem, zaspokajającymi bieżące potrzeby okolicznych mieszkańców.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W każdym więc przypadku, gdy wniosek obejmuje zabudowę o funkcji innej niż występująca na danym obszarze obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowej analizy w kontekście tego, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w powyższym rozumieniu. Inaczej mówiąc, rzeczą organu jest zbadanie, czy pomimo tego, że nowa zabudowa nie powtarza funkcji istniejącej, możliwe jest przyjęcie, że będzie ona stanowiła uzupełnienie istniejącego układu urbanistycznego i nie będzie wchodziła z nim w kolizję. Rozważania w tym zakresie powinny być poparte przeprowadzeniem analizy na kopii mapy o właściwej skali i powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie, z jakich względów organ uznał, że planowana zabudowa może powstać, bądź dlaczego stwierdził, iż nie stanowi ona kontynuacji funkcji i nie może zostać uznana za uzupełnienie funkcji na danym terenie występującej.
W omawianej sprawie organ nie sprostał temu zadaniu, a uzasadnienie decyzji w zasadzie nie zawiera przekonującego wyjaśnienia z jakich względów organ uznał, że funkcja handlowa stoi w sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową. Organ I instancji uznając, że zachodzi brak kontynuacji funkcji zaniechał badania pozostałych cech zabudowy, a organ odwoławczy, co prawda ten mankament analizy dostrzegł, uznał jednak, że ta wada postępowania nie jest w realiach sprawy na tyle istotna, iż musiałaby skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu taki zabieg byłby dopuszczalny jedynie wówczas, gdyby brak kontynuacji funkcji był tak widoczny i jaskrawy, a planowane zamierzenie w tak oczywisty sposób sprzeczne istniejącymi założeniami urbanistycznymi, że niecelowe byłoby badanie szczegółowych parametrów zabudowy, bowiem na pierwszy rzut oka byłoby widać, że nie może ono zostać zrealizowane ze względu na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.
W badanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem co do zasady – jak już wspomniano, dopuszczalne i możliwe jest uzupełnienie funkcji mieszkaniowej inną zabudową, przy zachowaniu opisanych wyżej warunków. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, niedopuszczalne było uznanie, iż co prawda analiza nie obejmowała cech zabudowy, ale nie ma to większego znaczenia, bowiem zabudowa handlowa i zabudowa mieszkaniowa charakteryzują się odmiennymi parametrami.
Taka teza nie może się ostać zważywszy na to, że badanie cech zabudowy odnosi się do jej charakterystycznych parametrów, takich jak wysokość, szerokość elewacji frontowej, układ połaci dachu, czy intensywność wykorzystania terenu i linia zabudowy. W ocenie Sądu porównanie wskazanych parametrów jest dopuszczalne i możliwe, a ocena tego, czy planowane zamierzenie spełnia warunek zachowania dobrego sąsiedztwa w tym zakresie winna wynikać z analizy architektoniczno – urbanistycznej, nie może natomiast być następstwem oceny, która przy braku przeprowadzenia prawidłowej analizy jawi się jako dowolna.
Na obecnym etapie Sąd nie przesądza zatem, czy istnieją postawy do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. To bowiem będzie uzależnione od prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej – na kopii mapy o właściwej skali, zawierającej pełną analizę istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i odniesieniem jej do cech planowanej inwestycji. W każdym przypadku uzasadnienie decyzji winno zawierać szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie zajętego przez organ stanowiska.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o ich uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 – j.t.).