Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 543/20

Uzasadnienie

1. Prokurator Rejonowy, dalej zwany "Skarżącym" wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnie, dalej zwanej "Radą Miejską", "Uchwałodawcą" bądź "Organem" z dnia 13 grudnia 2018 r., nr III/18/2018, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chojna, zawartego w załączniku nr 1 do uchwały, dalej zwanego "Regulaminem", podjętą na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1629, zwanej dalej "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1432, zwanej dalej "u.s.g.") po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W skardze podniesiono zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w związku z art. 7 (dopisek Sądu: w uzasadnieniu skargi), art. 31 ust. 3, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, w związku z § 137, § 143, a także § 155 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako "rozporządzenie ZTP" oraz art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez:

1). Powtórzenie istniejących regulacji ustawowych:

1. - w § 1 Regulaminu zamieszczając treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;
2. - w § 2 pkt 8 Regulaminu umieszczając definicję pojęcia "nieruchomość", podczas gdy definicja ta została zawarta w art. 46 § 2 Kodeksu cywilnego;
3. - w § 2 pkt 10 Regulaminu poprzez umieszczenie definicji pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny", podczas gdy definicję taką zawiera art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane;
4. - w § 2 pkt 11 Regulaminu umieszczając definicję pojęcia "budynek zamieszkania zbiorowego", podczas gdy definicja ta została zawarta w § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
5. - w § 2 pkt 12 Regulaminu poprzez umieszczenie definicji pojęcia "zabudowa jednorodzinna", podczas gdy definicja ta znajduje się w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
6. - w § 2 pkt 16 Regulaminu umieszczając definicję pojęcia "odpady ulegające biodegradacji", podczas gdy definicja ta znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach;
7. - w § 2 pkt 17 Regulaminu poprzez umieszczenie definicji pojęcia "odpady opakowaniowe", podczas gdy definicja ta zawarta została w art. 8 pkt 8 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi;
8. - w § 2 pkt 21 Regulaminu umieszczając definicję pojęcia "odpady komunalne", podczas gdy definicja taką zawarto w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach;
9. - w § 2 pkt 22 Regulaminu z uwagi na umieszczenie definicji pojęcia "odpady zielone", podczas gdy definicja ta znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach;
10. - w § 2 pkt 23 Regulaminu poprzez umieszczenie definicji pojęcia "nieczystości ciekłe", podczas gdy definicja ta została zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;
11. - w § 2 pkt 24 Regulaminu poprzez wpisanie definicji pojęcia "zbiorniki bezodpływowe", podczas gdy definicję taką zawarto w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.;
12. - w § 2 pkt 26 Regulaminu z uwagi na umieszczenie definicji pojęcia "zwierzęta domowe", podczas gdy definicja ta znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt;
13. - w § 2 pkt 27 Regulaminu poprzez umieszczenie definicji pojęcia "zwierzęta gospodarskie", podczas gdy definicja ta zawarta została w art. 2 pkt 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich;
14. - w § 2 pkt 28 Regulaminu umieszczając definicję pojęcia "zwierzęta bezdomne", podczas gdy definicję taką zawarto w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt;

2). Powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i nieuprawnioną modyfikację:

1. - w § 2 pkt 9 Regulaminu poprzez powtórzenie zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. definicji pojęcia "właściciele nieruchomości" oraz jej zmodyfikowanie w postaci rozszerzenia katalogu podmiotów stanowiących desygnat pojęcia "właściciele nieruchomości";
2. - w § 2 pkt 20 Regulaminu definicji pojęcia "odpady niebezpieczne", podczas gdy definicja taka zawarta została przez ustawodawcę w art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach, a nadto jej zmodyfikowanie poprzez przykładowe ich wyliczenie;

3). Przekroczenie upoważnienia ustawowego:

1. - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w § 3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu i innych zanieczyszczeń na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m; oraz stanowiących część dróg publicznych przeznaczonych dla ruchu pieszego z wyłączeniem chodników, na których jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; przy czym piasek lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątnąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają czystość i porządek przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, co skutkowało nałożeniem na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków polegających na uprzątnięciu chodnika na możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m;
2. - art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w § 20 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe niedoprecyzowanego obowiązku opróżniania przedmiotowych zbiorników, tj. z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ ze zbiorników, zwłaszcza wynikający z jego przepełnienia, a także zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych, a jednocześnie nałożenie na właścicieli tychże nieruchomości obowiązku opróżniania zbiorników nie rzadziej niż raz na pół roku;
3. - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w § 21 ust. 5 Regulaminu poprzez nałożenie na opiekunów zwierząt domowych obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikających z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń i z art. 431 Kodeksu cywilnego odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe;
4. - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w § 21 pkt 6 Regulaminu poprzez nałożenie w przypadku zabudowy jednorodzinnej i terenów wiejskich obowiązku umieszczenia w miejscu widocznym tablicy ostrzegającej przed psem, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej;
5. - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w § 22 ust. 1 Regulaminu poprzez nałożenie na osoby wyprowadzające psy w miejsce publiczne obowiązku prowadzenia go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu - również w kagańcu, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności;
6. - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w § 22 ust. 2 Regulaminu poprzez uregulowanie zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej, przy jednoczesnym odesłaniu do nieokreślonych zasad uregulowanych przez nieokreślonego przewoźnika, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej;
7. - art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w § 25 Regulaminu nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia plagi, przy jednoczesnym niesprecyzowaniu pojęcia "plaga", podczas gdy przywołany przepis u.c.p.g wymaga od organu uchwałodawczego wyznaczenia konkretnych obszarów deratyzacji;

4). Niedopełnienie upoważnienia ustawowego:

1. - zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., wyrażające się w zbyt ogólnym i nieprecyzyjnym uregulowaniu w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości w kwestii mycia pojazdów samochodowych poza myjniami oraz naprawy pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami naprawczymi, a nadto odesłaniu do niedookreślonych przepisów;
2. - zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wyrażone w § 24 ust. 3 Regulaminu poprzez zobowiązanie prowadzących hodowlę ptactwa lub królików do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych.

5). Zawarcie zwrotów niedookreślonych:

1. - w § 13 pkt 4 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "nieprzyjemne zapachy", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych,
2. - w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "ptactwo", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza jego treść. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich postanowień art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a niedopełnienie zakreślonego przez ustawodawcę upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa materialnego.

Odnośnie postanowień Regulaminu wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego (§ 3 ust. 1, § 20, § 21 ust. 5 i 6, § 22 ust. 1 i 2 oraz § 25 załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały), Prokurator argumentował, że ustawodawca w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnił organów jednostek samorządu terytorialnego do normowania materii zawartych w w.w. jednostkach redakcyjnych Regulaminu.

Ponadto, zgodnie z § 137 rozporządzenia ZTP w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia ZTP przywołany § 137 rozporządzenia ZTP ma odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

Zdaniem Skarżącego w przypadku postanowień § 1 oraz § 2 pkt 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27, i 28 Regulaminu, Rada Miejska powtórzyła w nich definicje pojęć, które zostały już określone w aktach prawnych wyższego rzędu, a mianowicie w szeregu ustaw i rozporządzeniu wymienionych w zarzutach skargi.

Natomiast w przypadku postanowień § 2 pkt 9 i pkt 20 Regulaminu, w ocenie Prokuratora, poza naruszeniem § 137 w zw. z § 143 ZTP, Rada Miejska poprzez powtórzenie w tych jednostkach redakcyjnych i zmodyfikowanie norm zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz w art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach wykroczyła poza upoważnienie ustawowe wynikające z w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a tym samym naruszyła nie tylko postanowienia przywołanego rozporządzenia, lecz także art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Skarżącego w przypadku zaś unormowań § 13 pkt 4 i § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu posłużono się zwrotami nieostrymi, o znaczeniu ocennym. Zgodnie z § 155 ZTP jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia. Tymczasem Rada Miejska w przytoczonych wyżej zapisach Regulaminu użyła zwrotów niedookreślonych w odniesieniu do norm nakładających na ich adresatów obowiązki, nie zaś w celu zapewnienia elastyczności tekstu Regulaminu.

2. W odpowiedzi na skargę Organ wyjaśnił, że uchwała została przygotowana zgodnie z trybem ustawowym - uzyskała pozytywne stanowisko (opinię) wyrażone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.. Ponadto w ramach nadzoru prawnego sprawowanego przez Wojewodę Z. nie wniesiono zarzutów odnośnie podjętego Regulaminu. Również w okresie funkcjonowania Regulaminu w obrocie prawnym nie wnoszono uwag co do jego treści, w szczególności takich uwag nie zgłaszali mieszkańcy.

Organ nie zgodził się z zarzutami skargi i powołując się na judykaturę (m.in. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 770/17 i z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 797/05) wskazał, że naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia danej uchwały. Uchwałodawca argumentował, że zgodnie także z dominującym orzecznictwem sądów administracyjnych, powtórzenie w uchwale zapisów ustawy, co w zaskarżonej uchwale ma miejsce, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Organu powtarzanie definicji ustawowych w zaskarżonej uchwale miało na celu zwiększenie przejrzystości danego aktu, tak by dla adresata akt ten był czytelny i zrozumiały. Brak tych powtórzeń prowadziłby do odwrotnych skutków, by móc odszyfrować poszczególne zapisy Regulaminu należałoby go czytać łącznie z ustawą, co w praktyce nie dla wszystkich adresatów tych norm byłoby proste.

W ocenie Organu nie zmodyfikował On przepisów ustawowych, nie doszło zatem do naruszenia prawa. Jego zdaniem powtórzenie w regulaminie ustawowych regulacji samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów Regulaminu, a więc nie ma charakteru naruszenia prawa, które wystąpiłoby jedynie wówczas, gdyby do Regulaminu wprowadzono zasady uregulowane odmiennie niż w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje

3. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 – j.t.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Dopuszczalność wniesienia skargi przez Prokuratora i jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 5 art. 8 § 1 p.p.s.a. jest bezsporna. Podobnie, nie wymaga dowodzenia fakt, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.). Przy tym okolicznością nieistotną z punktu widzenia poddania kontroli sądu administracyjnego aktu prawa miejscowego jest to, czy dany akt prawa miejscowego nadal obowiązuję w dniu wyrokowania ze względu na to, iż mógł on wywołać w czasie obowiązywania określone skutki prawne.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Chojnie z dnia 13 grudnia 2018 r., nr III/18/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chojna wykazała, że skarga w przeważającej części jest zasadna.

1. 4. W badanej sprawie sądowej kontroli poddana została uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (Dz.U. z 2018 r. poz. 1629).

W art. 4 ust. 2 ustawy, według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto zgodnie z ust. 2a. tego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, a rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (ust. 3).

Zatem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zawartej w art. 4 delegacji ustawowej do jej podjęcia.

5. Za niebędące samoistnym powodem do stwierdzenia nieważności uchwały Sąd uznał naruszenie dotyczące umieszczenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w treści uchwały. Taka praktyka nie tylko wskazuje na ignorowanie § 137 rozporządzenia ZTP, ale również wbrew twierdzeniom Organu może wprowadzać w błąd adresatów Regulaminu co do zakresu zasad normowanych zawartych w uchwale w sytuacji gdy kluczowy dla regulowanej materii przepis ustawowy został w treści uchwały zredagowany jako integralna jej część. Innymi słowy Rada Miejska umieściła podstawę prawną wydania zasad zrównując ją z rozwinięciem tych zasad w treści właściwej uchwały.

6. Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 2 pkt 9 Regulaminu. Powtarzał nie tylko definicję ustawową pojęcia "właścicieli nieruchomości", ale jednocześnie Rada Miejska rozszerzyła katalog podmiotów stanowiących desygnat treści tego pojęcia dodając zwrot "mającymi obowiązek realizować obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku (...)", co stanowiło niedopuszczalną modyfikację treści ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., tym samym doprowadzając do istotnego naruszenia prawa.

7. Podobnie zasadne okazały się zarzuty dotyczące powtórzenia w Regulaminie definicji pojęć "nieczystości ciekłe" i "zbiorniki bezodpływowe", choć te dwa naruszenia nie mogły stanowić samoistnie o wyniku sprawy, o czym niżej.

8. Podzielić należało również stanowisko Prokuratora odnośnie wskazania istotnego naruszenia prawa w związku z treścią § 3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważniał Radę Miejską jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z chodnika pozostałości opadów zimowych i innych zanieczyszczeń, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości w możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniej niż 1,5 m, stanowi niewątpliwie dodatkowy obowiązek przekraczający zakres przywołanego wyżej przepisu jak i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który dotyczy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Ostatni powołany przepis ograniczał bowiem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14; to i inne przywoływane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zdaniem Sądu wskazanie, że obowiązek ten dotyczy między innymi uprzątnięcia chodnika na możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 metra pozostaje w sprzeczności nie tylko z przywołanym przepisem u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), który wymagań metrażowych nie zawierał, ale taka zmiana dotyczyła w istocie "zakresu obowiązku" ustawowego właścicieli nieruchomości i nie mieściła się w upoważnieniu do określenia "zasad" utrzymania czystości i porządku.

Ponadto, wprowadzenie w treści §3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu przez Radę Miejską zwrotu: "przy czym piasek lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątnąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania", a zwłaszcza określenie przez Organ obowiązku "niezwłocznego" uprzątnięcia tylko piasku lub innych materiałów po ustaniu przyczyn ich zastosowania wprowadza poczucie występowania odmiennego momentu, w którym przedmiotowy obowiązek należy spełnić lub w przypadku zmienności warunków pogodowych nie pozwala na zidentyfikowanie stanu faktycznego w którym obowiązek tym przepisem określony winien być przez właściciela nieruchomości wykonany.

Podsumowując omawianie powyższego zarzutu należy stwierdzić, że §3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu stanowił w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

9. Zdaniem Sądu uprawniony był również zarzut istotnego naruszenia prawa dotyczący § 25 ust. 1 Regulaminu (mając na uwadze treść zarzutu Sąd przyjął, że dotyczy on ust. 1). W ocenie Sądu Organ przekroczył upoważnienie ustawowe (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.), co skutkowało nałożeniem na właścicieli nieruchomości obowiązku deratyzacji. W tym zakresie stanowisko, podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3026/14), wskazując, że "wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela".

10. Również redakcja przepisu §25 ust. 2 Regulaminu, zdaniem Sądu, stanowiła o przekroczeniu delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez Uchwałodawcę swoista subdelegacja tego obowiązku na Burmistrza nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19).

11. Podsumowując powyższe rozważania należy zaznaczyć, że ustawodawca upoważnił organ gminy do określenia, w jaki sposób obowiązek ma być realizowany, a nie do ustalania nowych, nieprzewidzianych przepisami obowiązków, co do których istnieją poważne wątpliwości, w jaki sposób miałyby być spełnione, bowiem Uchwałodawca ograniczył się jedynie do wskazania na konieczność podjęcia pewnych działań, nie ustalając jednocześnie zasad ich realizacji, do czego w myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. był zobowiązany.

12. Wobec stwierdzonych powyższych naruszeń, zasadne okazały się także zarzuty naruszeń w postaci powtórzeń istniejących regulacji ustawowych w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały, poprzez użycie pojęć: "nieruchomość" (art. 46 § Kodeksu cywilnego), "budynek mieszkalny jednorodzinny" (art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane), a także definicji "budynek zamieszkania zbiorowego" i "zabudowa jednorodzinna" (§ 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), definicji "odpadów ulegających biodegradacji", "odpadów niebezpiecznych", "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" (odpowiednio: art. 3 ust. 1 pkt 10, art. 3 ust. 4,art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach), "odpady opakowaniowe" (art. 8 pkt 8 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, "zwierzęta domowe" i "zwierzęta bezdomne" (odpowiednio: art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt) oraz definicji "zwierzęta gospodarskie" (art. 2 pkt 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich).

13. Wychodząc poza zarzuty skargi należy dodać, że w § 3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu w treści punktu zawarto średnik, po którym występuje spójnik "oraz", co stanowi naruszenie § 57 ust. 3 rozporządzenia ZTP, gdyż średnik powinien wieńczyć punkt, a nadto w § 13 nie zachowano numeracji punktów, co stanowi o niezachowaniu zasady wyrażonej w § 57 ust. 2 i 3 rozporządzenia ZTP.

Naruszenia opisane w dwóch powyższych akapitach, jak i wymienione wcześniej (dotyczące umieszczenia definicji "nieczystości ciekłych" i "zbiorników bezodpływowych") nie stanowią o istotnym naruszeniu prawa, jednak w obliczu innych już wymienionych naruszeń o charakterze istotnym nie można ich nie zauważyć, co znalazło wyraz w końcowym wyniku kontroli zaskarżonej uchwały o czym mowa w podsumowaniu uzasadnienia.

1. 14. W pozostałym zakresie Sąd nie uznał zarzutów skargi za zasadne wychodząc z założenia, że podnoszone naruszenia prawa bądź nie występują, bądź nie mają istotnego charakteru.

Zdaniem Sądu za niezasadny należy ocenić zarzuty odnoszący się do § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 Regulaminu. Określono w nich zasady mycia pojazdów samochodowych poza myjniami oraz dokonywania ich napraw poza warsztatami samochodowymi.

W ocenie Sądu przyjęte rozwiązania mają służyć ochronie środowiska naturalnego, a także ograniczać nadużywanie prawa własności poprzez jego zanieczyszczanie, czy wytwarzanie immisji i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Nie ulega, w ocenie Sądu, wątpliwości, że czynności, o których mowa powinny co do zasady – ze względu na wymogi ochrony środowiska i komfortu sąsiadów, być dokonywane w obrębie wyspecjalizowanych podmiotów i miejsc przeznaczonych do mycia pojazdów. Ich wykonywanie poza tymi jednostkami jest możliwe po uprzednim określeniu zasad, na jakich mycie i naprawy mogą się odbywać. Zdaniem Sądu takie ich określenie jak miało to miejsce w przywołanej regulacji Regulaminu jest dopuszczalne i nie może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do niedopełnienia upoważnienia ustawowego poprzez zbyt ogólne i nieprecyzyjne sformułowania.

15. Prokurator kwestionuje § 13 pkt 4 Regulaminu poprzez użycie w nim zwrotu niedookreślonego "nieprzyjemne zapachy" ze względu na określenie obowiązków adresatów norm prawnych. Niewątpliwie wymóg zakazu emisji nieprzyjemnych zapachów wiąże się z utrzymaniem w czystości opróżnionych pojemników, co nie przekracza delegacji ustawowej utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym. Nie budzi wątpliwości również to, że przepisy prawa miejscowego powinny być precyzyjne i zrozumiałe dla adresatów ze względu na konieczność ich przestrzegania. Czasami jednak "natura" języka, którym posługuje się prawodawca, nie pozwala na zachowanie tych wymogów. Stąd pojawiają się w normach prawnych pojęcia niedookreślone czy wieloznaczne. Częstokroć jednak nie sprawiają one większych problemów interpretacyjnych z tego względu, że w potocznym rozumieniu ich treść nie budzi większych wątpliwości. Do takich należy określenie "nieprzyjemny zapach". Stąd też zarzut Skarżącego nie zasługuje na aprobatę.

16. Nie można też zgodzić się z zarzutem Prokuratora dotyczącym przekroczenia delegacji ustawowej w § 20 Regulaminu. Skoro ustawa upoważniła w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. rady gmin do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się m.in. nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, to w tej kategorii mieści się nie tylko sama częstotliwość pozbywania się odpadów, ale także sposób. Natomiast określenie zasad i sposobu stałego pozbywania się nieczystości ciekłych oraz częstotliwości i sposobu opróżniania zbiorników bezodpływowych jest obligatoryjnym warunkiem ustawowym, trudno zatem uznać, by nastąpiło tutaj przekroczenie kompetencji Organu.

17. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 618/14), przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. ma odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przywołanym przepisie nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym, zdaniem Sądu, ustawodawca dopuszcza pewien zakres dyskrecjonalności lokalnego prawodawcy w określaniu rodzaju i charakteru obowiązków tych osób, pod warunkiem zachowania pewnych standardów, w tym zasady proporcjonalności (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1029/16).

W ocenie Sądu, nałożenie obowiązku posiadania odpowiedniej tablicy informacyjnej (§ 21 pkt 6 Regulaminu) o fakcie wykorzystywania psa do pilnowania obiektu odpowiada celowi regulacji wynikającej z delegacji ustawowej - chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością na jakie może narazić się osoba znajdującą się w pobliżu obiektu lub też na terenie tego obiektu, jak również pozostaje w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności (z punktu widzenia tychże celów taka informacja jest przydatna).

18. Zaznaczenia wymaga że Prokurator zaskarżył tylko jedną jednostkę redakcyjną (ust. 5), podając w treści przybliżoną formę zapisu całego przepisu Regulaminu, dlatego też Sąd odniósł się ściśle do zarzutu skargi. Niemniej w pozostałej treści § 21 Sąd nie dopatrzył się podobnych uchybień, gdyż Rada Miejska miała uprawnienie w tym względzie zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

19. Odnośnie nałożonych w § 22 ust. 1 Regulaminu obowiązków na osoby wyprowadzające psa w miejsce publiczne na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu – również w kagańcu oraz wskazania, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, zdaniem Sądu, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zapis ten spełnia wymagania w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem upoważnienia ustawowego, jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18, dostępny w Internecie).

Sąd nie podzielił przy tym poglądu Prokuratora, iż w tym zakresie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach ogólnodostępnych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.

20. Prokurator zaskarżył również § 21 ust. 5 Regulaminu, w myśl którego opiekunowie są zobowiązani do niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, dopatrując się przekroczenia upoważnienia ustawowego i powielenia norm generalnych i abstrakcyjnych wynikających z art. 77 Kodeksu wykroczeń i art. 431 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu zaskarżony zapis nie przekracza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem zobowiązanie do niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju mieści się w zakresie wymagań dla osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi.

Zestawienie treści § 21 Regulaminu z wyżej wymienionymi przepisami Kodeksu wykroczeń i Kodeksu karnego nie pozwala na przyjęcie, aby ich zakresy normatywne były tożsame. W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że powołane przepisy Kodeksów stanowią normy prawa karnego i cywilnego penalizujące określone w hipotezie norm zachowania, poprzez określenie grożących z tego tytułu sankcji odpowiednio prawa karnego lub cywilnego, zaś zapisy Regulaminu określają obowiązki właścicieli (opiekunów) zwierząt domowych. Co istotne nie tylko budowa norm jest inna, ale także sama dyspozycja przepisów Kodeksów i regulaminu nie pokrywa się. Poza tym w przypadku Regulaminu adresatem jest właściciel (opiekun) zwierzęcia domowego, zaś normy zawarte w wymienionych wyżej Kodeksach dotyczą każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego lub kto chowa/posługuje się zwierzęciem i z tym związaną odpowiedzialność deliktową wywołuje.

Przy czym o "chowaniu", o którym mowa w art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego można mówić dopiero wówczas, gdy piecza wykonywana jest w sposób trwały (nie doraźnie, okazjonalnie), polega na nadzorze, zapewnieniu utrzymania i ochrony oraz ma na celu dowolną korzyść chowającego, chociażby satysfakcję z pieczy. Ponadto, w rozumieniu przywołanego przepisu do osób posługujących się zwierzęciem należy zaliczyć również pracodawcę, zatrudniającego pracownika, który w ramach pełnionych przez niego funkcji, działając w interesie zakładu, zwierzęciem bezpośrednio się posługuje (por. Wyrok SA w Szczecinie - I Wydział Cywilny z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I ACa 17/16, dostępny w Internecie).

21. Nie stanowi również przekroczenia delegacji ustawowej zapis § 22 ust. 2 Regulaminu o treści "Przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej jest możliwe tylko na zasadach określonych przez przewoźnika", albowiem w ocenie Sądu z brzmienia tego zapisu Regulaminu nie wynika, iż Uchwałodawca uregulował materię przewożenia zwierząt i ma on charakter wyłącznie porządkujący. Nie wskazuje przy tym by powinność określonego postępowania adresatów w sposób zgodny z przepisami prawa była zależna od woli Rady Miejskiej.

22. Rozwijając dwa ostatnie aspekty i odnosząc je do zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego, należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

23. Uwzględniając powyższe spostrzeżenia, Sąd nie dostrzegł uzasadnienia dla uwzględnienia również zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na zarzucane naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 24 ust. 3 Regulaminu prowadzących hodowlę ptactwa lub królików do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych.

24. Podobnie Sąd nie dopatrzył się użycia zwrotu niedookreślonego w treści § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu, albowiem sformułowanie "ptactwa (kury, gęsi, kaczki, indyki, itp.)" tam zawarte spełniało warunek elastyczności tekstu i pozwalało wnioskować, że zapis dotyczył drobiu wskazanego w przepisie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

25. Zdaniem Sądu, gdyby zarzuty skargi dotyczyły wyłącznie powtórzeń, to mimo ich znacznej liczby nie skutkowałoby to uwzględnieniem skargi. Natomiast prawidłowość sporządzenia uwzględnionych zarzutów oraz skala współistniejących naruszeń o charakterze nieistotnym spowodowała konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, bowiem pozostawiając jedynie wybrane jej regulacje akt ten zatraciłaby swoją integralność.

Z tych powodów Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 13 grudnia 2018 r. w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

26. Należy dodać, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).