Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) i art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej.
Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. A. K. (obecnie: [...]) wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej na temat kosztów prac prowadzonych przez Gminę S. w latach [...] na odcinku drogi gminnej od skrzyżowania na K. do budynku B.. Informacja miała dotyczyć wydatków poniesionych na prace bieżące utrzymania odcinka drogi, wartość materiałów wbudowanych w pas drogowy z rozbiciem na poszczególne miesiące za 5 lat, kto wybudował ten odcinek drogi z rozbiciem na poszczególne miesiące za 5 lat, wysokość środków na robociznę z uwzględnieniem pracy niezbędnych maszyn.
Po analizie wniosku organ I instancji stwierdził, że zakres informacji obejmuje obowiązek jej przetworzenia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. W związku z tym, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., wezwano wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., złożonym w odpowiedzi na wezwanie, A. K. podała, że zamieszkuje wraz z rodzicami w B. nr [...], a jedyną drogą dojazdową jest droga od skrzyżowania z drogą asfaltową do jej nieruchomości. Z tego względu istotna jest weryfikacja zasadności dokonanych wydatków, a ponadto pozwoli to na zaplanowanie dalszych wydatków w odniesieniu do możliwości gminy, z uwagi na konieczność doprowadzenia drogi do należytego stanu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku argumentując, że wnioskodawczyni nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, tj. nie wskazała w jaki sposób uzyskana informacja przetworzona mogłaby być wykorzystana dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, oraz w jaki sposób informacja o wysokości wydatków miałaby się przełożyć na tę ochronę. Zdaniem organu, opracowanie informacji, o którą wnioskuje strona, bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej, bowiem wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego.
A. K. odwołała się od tej decyzji podnosząc, że przyczyną złożenia wniosku o informację publiczną jest zły stan nawierzchni drogi gminnej na wymienionym odcinku drogi. W ocenie odwołującej się, organ wykonujący zadania własne gminy jest zobowiązany do udostępniania dokumentów wynikających z wykonywania tych zadań, z czym wiąże się jawność gospodarki finansowej. Dokumenty zawierające materiały oraz robociznę potrzebne do naprawy drogi w latach [...] są informacjami o charakterze użyteczności publicznej. Pięcioletni okres naprawy drogi daje podstawy do niepokoju ze strony stałych użytkowników ww. drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S., wskazało, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, należą do katalogu informacji publicznej. Sporne natomiast w niniejszej sprawie jest to, czy informacje te mają charakter informacji prostej, czy przetworzonej, a w konsekwencji czy słusznie organ administracji wezwał skarżącą do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jak zauważyło Kolegium, w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej.
W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Podkreślić przy tym należy, że intencją ustawodawcy nie było przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
W ocenie Kolegium taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż udostępnienie wnioskowanych przez zainteresowaną wartości finansowych na remont drogi, z podziałem na robociznę i na materiały budowlane w poszczególnych miesiącach w latach [...] wiąże się z koniecznością wyszukania faktur i przygotowania nowego zestawienia dla potrzeb wniosku, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ. Utworzenie takiej nowej informacji wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Żądana informacja ma zatem charakter informacji przetworzonej.
Kolegium podkreśliło, że wniosek nie dotyczył wyłącznie kwot, ale i ilości oraz rodzaju użytych materiałów, jak też ich użycia na poszczególnych odcinkach dróg.
To zaś wymaga szczegółowej analizy dokumentów źródłowych prowadzącego do wytworzenia informacji przetworzonej.
Skoro w sprawie niniejszej mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, to usprawiedliwione było, zdaniem Kolegium, żądanie od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Wnioskodawca musiał więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego osobistego interesu, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania Gminy. Skarżąca, pomimo wezwania do uzasadnienia w tym zakresie, powyższego warunku nie spełniła. Powołanie się przez skarżącą na przepisy umożliwiające uzyskanie przez obywateli dostępu do informacji publicznej nie jest wystarczające dla przyjęcia, że mamy do czynienia ze szczególnie istotnym interesem publicznym. Na żadnym z etapów postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała, że jej pozycja realnie umożliwia wykorzystanie informacji dla dobra ogółu, kierowała się natomiast zamiarem zaspokojenia własnej ciekawości oraz dania wyrazu swojemu niezadowoleniu z jakości drogi oraz ewentualnego rozdziału środków gminnych na remonty dróg.
W związku z tym, Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo zastosował formę decyzji odmownej z uwagi na niewykazanie przez skarżącą przesłanek do udostępnienia informacji przetworzonej.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. A. K. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc w niej, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Wskazała, że dane, o które wnioskuje, dotyczą wyłącznie odcinka drogi o długości około 1400 metrów. Jest to droga o nawierzchni brukowej z fragmentem posadowienia płyt drogowych. Odchodzi od drogi asfaltowej, która to wymaga innego sposobu i zakresu utrzymania. Z ustaleń poczynionych w okresie ostatnich kilku lat wynika, że prace inwestycyjne prowadzone były na tym odcinku jedynie na długości około 100 metrów. W pozostałej części tego odcinka drogi za wyjątkiem odśnieżania skarżąca nie zauważyła żadnych wykonanych prac. Droga jest w stanie fatalnym.
Tym samym, zdaniem skarżącej, żądana informacja sprowadza się w istocie do odszukania kilkunastu faktur i wykonania prostego zestawienia. Mogłaby również zostać udzielona poprzez wydanie kopii faktur (z uwzględnieniem anonimizacji danych wrażliwych) za zapłacone prace i materiały.
Taka informacja, w ocenie skarżącej, na dzień złożenia wniosku istniała i można ją było podać bez specjalnej analizy i wykonywania bliżej niekreślonej kreatywnej pracy. Przetworzenie informacji należy odróżnić od przekształcenia, które oznacza przede wszystkim proste, techniczne czynności, które są niezbędne do udzielenia wszelkiej informacji, także prostej. Takie czynności, jak skopiowanie dokumentów, czy ich anonimizacja lub dokonanie prostego zestawienia nie świadczą o przetworzeniu informacji.
Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, uzyskanie żądanych danych pozwoli przykładowo na uruchomienie inicjatywy społecznej w ramach sołectwa oraz istniejących na tym obszarze organizacji społecznych, które zakresem swojego działania obejmują prace na rzecz poprawy warunków lokalnej społeczności dotyczących infrastruktury, zdrowia, bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska. Środowisko to również ludzie, nawet gdy dotyczy to kilkudziesięciu osób. Jest to również interes publiczny. Natomiast stanowisko Wójta, jak też Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poprzez "uproszczone" podejście do wniosku skarżącej, uniemożliwia w istocie podjęcie działań na rzecz lokalnej społeczności oraz dokonanie weryfikacji prawidłowości wykonanych prac.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Problemem, który determinuje wydanie rozstrzygnięcia w sprawie jest ocena, czy żądana przez skarżącą od organu informacja o wydatkach poniesionych na prace bieżące utrzymania odcinka drogi gminnej od skrzyżowania na K. do budynku B., a także w zakresie wartości materiałów wbudowanych w pasie drogowym z rozbiciem na poszczególne miesiące za 5 lat, tego kto wybudował ten odcinek drogi z rozbiciem na poszczególne miesiące za 5 lat i jaka była wysokości środków na robociznę z uwzględnieniem pracy niezbędnych maszyn, jest informacją prostą czy też informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p.
Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu.
Z kolei pojęcie "informacja przetworzona" jest pojęciem nieostrym i nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Nie można bowiem abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają bowiem na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.
Informacja publiczna przetworzona, to taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Obejmuje ona zatem dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, jak również mając na uwadze informacje zawarte w skardze z dnia [...] czerwca 2020 r., uznać należy, że organy przedwcześnie uznały, że informacja, o udzielenie której zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r., jest informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej podanym.
Jak wynika z treści skargi informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżąca dotyczy w praktyce odcinka drogi o długości jedynie około 100 metrów, co, zdaniem skarżącej, sprowadza się w istocie do odszukania kilkunastu faktur i wykonania prostego zestawienia. Zdaniem skarżącej na dzień złożenia wniosku taka informacja istniała i można ją było udostępnić bez specjalnej analizy i wykonywania bliżej niekreślonej dodatkowej pracy.
W ocenie Sądu, w uzasadnieniach decyzji tak organu I jak i II instancji zbyt lakonicznie wyjaśniono według jakich kryteriów oceniono, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wykazania, że pozyskanie informacji objętej wnioskiem złożonym przez skarżącą wiązałoby się z zaangażowaniem określonej liczby pracowników, przez określony czas, co skutkowałoby dezorganizacją pracy organu, czy też określonymi nakładami finansowymi. Rozważania organów w tym zakresie mają zatem charakter czysto teoretyczny. Należy podkreślić, że organy nie mogą odwoływać się do ogólnych pojęć w sytuacji, gdy powinny to przełożyć na konkretne czynności, które należałoby wykonać, aby żądaną informację przekazać skarżącej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Tym samym uznanie przez organy orzekające w sprawie, że informacja, o udzielenie której skarżąca wnosiła, jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. było, w ocenie Sądu, przedwczesne podobnie jak żądanie przez ww. organy wykazania przez skarżącą szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji.
Podkreślić trzeba, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że decyzja taka powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie stanowisko organów jest dowolne, niepoparte żadnymi konkretnymi danymi. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na organie.
Przystępując ponownie do rozpatrzenia wniosku skarżącej organy winny uwzględnić powyższe rozważania, a w szczególności zbadać, jaki jest rzeczywisty zakres żądanej informacji, czy jest to informacja prosta czy przetworzona i w zależności od poczynionych ustaleń, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie istotnym interesem publicznym, a następnie rozważyć czy informacja ta winna podlegać udostępnieniu.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. [...] zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty od skargi oraz [...] zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego adwokatem, ustalonego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).