Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 548/18

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. S. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu m-ki O. nr rej. [...], za okres od dnia 28 listopada 2004 r. do dnia 4 listopada 2014 r., i orzekło o zwrocie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 458/15 uchylił ww. postanowienia. Sąd wyjaśnił między innymi, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje starostę jako organ wydający decyzje w sprawie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi i stąd to starosta jako organ powinien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowania. Starosta [...] nie występował do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jednak równocześnie nie kwestionował konieczności poniesienia kosztów jego usunięcia i przechowania co do zasady, uznał jednak, że przyznanie kosztów jest niemożliwe, z uwagi na to, że powiat nie stał się właścicielem pojazdu na mocy orzeczenia sądu.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu, a organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. numer [...] uchylił w całości ww. wymienione postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że obowiązkiem Starosty [...] jest wystąpienie do sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...].

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 265), Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. S. z dnia 31 października 2014 r., odmówił Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie od dnia 6 lipca 2006 r. do dnia 31 października 2014 r.

Organ stwierdził, że na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w G., samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] został odholowany w tym dniu na parking strzeżony prowadzony przez Z. S.. Jako przyczynę usunięcia pojazdu wskazano przepis art. 178 § 1 Kodeksu karnego. Pojazdem kierował znajdujący się w stanie nietrzeźwości W. P..

Postanowieniem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w G. orzekł o zajęciu ww. samochodu osobowego [...], jako zabezpieczenie przyszłej kary grzywny oraz środka karnego, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. uchylił wymienione zabezpieczenie w związku z uiszczeniem należności z tytułu orzeczonej prawomocnym wyrokiem kary.

Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. przyznał Z. S. należność tytułem zwrotu poniesionych kosztów za przechowywanie pojazdu w okresie od dnia 22 września 2006 r. do dnia 26 lipca 2007 r., w kwocie [...]zł.

W dniu 18 sierpnia 2014 r. Z. S. wystawił fakturę nr [...] dla Komendy Wojewódzkiej Policji w S. na kwotę [...]zł za przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia 6 do 17 lipca 2006 r.

W dniu 13 listopada 2009 r. Z. S. wystawił dla Prokuratury Rejonowej w G. fakturę nr [...] na kwotę [...]zł, za usługę parkowania pojazdu w okresie od dnia 11 lipca 2006 r. do dnia 22 września 2006 r. Należność została przyznana Z. S..

Sąd Rejonowy w G., pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. poinformował Z. S., że zostało wszczęte postępowanie w sprawie likwidacji niepodjętego depozytu w postaci pojazdu marki [...] o numerze rej. [...], wskazując że czynności w tej sprawie będą podejmowane w trybie określonym ustawą z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów.

Sąd Rejonowy w G. nie poinformował Starosty [...] o wszczęciu postępowania likwidacyjnego.

Uzupełniając stan faktyczny sprawy organ I instancji wskazał, iż w następstwie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w S., po rozpoznaniu apelacji Starosty [...], zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalające wniosek o orzeczenie przepadku i orzekł przepadek pojazdu marki [...] nr rej. [...] na rzecz Powiatu [...]. W związku z tym postanowieniem Starosta [...] wdrożył procedurę likwidacji pojazdu.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, Starosta [...] uznał, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku Z. S., albowiem przedmiotowy pojazd stanowił przedmiot zabezpieczenia majątkowego na potrzeby postępowania karnego. Stąd też, do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie mają zastosowania procedury związane z usuwaniem pojazdów z drogi.

W ocenie Starosty [...], na kwalifikację prawną zaistniałego stanu rzeczy nie mogą wpływać błędy i zaniechania organów ścigania, sądu oraz organu egzekucyjnego popełnione od dnia zabezpieczenia przedmiotowego pojazdu. Uznania tego nie może zmienić okoliczność orzeczenia przepadku na rzecz Powiatu [...] przedmiotowego pojazdu prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w S., który to akt uregulował wyłącznie stan prawny pojazdu.

Przyjmując, jak wyżej organ I instancji uznał za nie znajdujące podstaw w analizowanym stanie faktycznym przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu, sprawowanego przez wnioskodawcę, uzasadniając w oparciu o powołane w zaskarżonym akcie przepisy, jak też podnoszone zaniechania organów ścigania, sądu oraz organów egzekucyjnych w procesie przechowywania pojazdu na potrzeby postępowania karnego, wyłączne uprawnienie wnioskodawcy domagania się realizacji swego roszczenia od komornika sądowego.

Za równie bezzasadne uznał Starosta [...] przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu w okresie po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu Okręgowego w S. o przepadku pojazdu podnosząc, iż odmowa wydania pojazdu skutkuje utratą uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, gdy dozorca zobligowany był wydać rzecz. Organ I instancji podkreślił, iż wystarczająca dla wydania pojazdu była deklaracja Starosty jego odebrania, bez konieczności legitymowania się orzeczeniem o jego przepadku.

W znacznej części uzasadnienia zaskarżonego aktu Starosta [...] wskazał na podstawy faktyczne ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu, pomimo iż wynagrodzenia tego nie ustalił i nie przyznał.

Z. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w G., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę art. 7 i 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, iż prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą przy ul. [...] w G.. W ramach tej działalności prowadzi parking przy ul. [...] w G. dla pojazdów usuniętych z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym położonych na terenie Powiatu [...]. Wskazał, że od [...] r. wspomniany parking był jednym z wyznaczonych przez Starostę [...] dla realizacji zadań wynikających z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ostatnio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. Następnie wskutek nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym zawarte zostały umowy z Powiatem [...] z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.

W dniu [...] r., działając na podstawie art. 130a ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Komenda Powiatowa Policji w G. wydała dyspozycję nr [...] usunięcia pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazd został przyjęty na parking strzeżony w G. przy ul. [...] i pozostawał tam do dnia [...] r.

Wnioskiem z dnia 31 października 2014 r., zmodyfikowanym w treści zażalenia w zakresie daty końcowej okresu przechowywania pojazdu, jak też wynikającej stąd kwoty należności, Z. S. wystąpił do Starosty [...] o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie przedmiotowego pojazdu. Zaskarżonym aktem organ I instancji odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór wskazanego pojazdu, uzasadniając powyższe brakiem podstaw do uznania, iż odpowiedzialność za przechowywanie pojazdu ponosi Powiat G..

Powołując treść przepisów art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym skarżący wskazał, iż wystawiona dyspozycja usunięcia pojazdu przez uprawniony podmiot dowodzi zaistnienia okoliczności uzasadniających wypełnienie przesłanek wskazanych przepisów. W świetle powyższego, ponowne rozważania tej kwestii przez Starostę [...] są bezprzedmiotowe, a w szczególności poczynione w uzasadnieniu postanowienia oceny działań Policji, Prokuratury Rejonowej w G., Sądu Rejonowego w G. z pominięciem najistotniejszego w sprawie dokumentu, jakim jest dyspozycja usunięcia pojazdu stanowiąca dowód spełnienia kryteriów powołanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym przy usuwaniu pojazdu i umieszczeniu tegoż na parkingu strzeżonym, a konsekwentnie odpowiedzialności Powiatu za uregulowanie zarówno stanu prawnego pojazdu, jak też pokrycia kosztów jego przechowywania przez wyznaczonego dozorcę.

Skarżący wskazał, iż informował Starostę [...] pismami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. o nieodebraniu pojazdu z parkingu. Wcześniej zaś pismami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. informację taką przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w G. oraz Komendantowi Powiatowemu Policji w G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] r., obecnie zaskarżonym, stwierdziło, że skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 458/15, posiadającego mocą przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t. j.), w brzmieniu: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." walor wiążącego w tej konkretnej sprawie, w zakresie wskazanym przepisem art. 171 wskazanej ustawy, zgodnie z którym "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia." pozostaje powinność merytorycznego rozpoznania zażalenia.

Podkreślić należy, iż przedmiotem osądu pozostawał dokument stanowiący podstawę umieszczenia pojazdu na parkingu, a to sporna dyspozycja usunięcia pojazdu i umieszczenia tegoż na parkingu strzeżonym należącym do Z. S.. Ten bowiem moment i okoliczności mu towarzyszące wyznaczają właściwy w sprawie tryb postępowania. Dlatego też ponowne rozstrzyganie jego znaczenia dla ustalenia wnioskowanego wynagrodzenia jest niedopuszczalne.

Istotnymi w sprawie dla właściwej kwalifikacji tego zdarzenia na podstawie któregokolwiek z przepisów art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a konsekwentnie zasadności poddania wniosku Z. S. o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu trybowi wynikającemu z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pozostają okoliczności usunięcia pojazdu. Koniecznym jest zatem w pierwszej kolejności przekonanie - co do zasady - organu I instancji o przysługującym Z. S. uprawnieniu z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w postaci wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu.

Przypomnieć wypada, w ślad za uzasadnieniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], które pozostaje aktualne w zakresie koniecznego uwzględnienia wskazanych tam podstaw prawnych rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu za przechowywanie pojazdu, że zgodnie z przedłożonym w sprawie dowodem na okoliczność usunięcia pojazdu z drogi, a to dyspozycją usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] r., obejmującą samochód marki [...] nr rej. [...], przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi we wskazanym dniu na podstawie art. 50a ust. 1/130a ust 4 ustawy Prawo ruchu drogowym (bez zaznaczenia, który konkretnie z tych przepisów). Jako przyczynę usunięcia pojazdu podano uczestniczenie w zdarzeniu drogowym, "art. 178 § 1 kk".

Na podstawie powyższego dokumentu pojazd został przyjęty na parking strzeżony prowadzony przez Z. S. i pozostawał tam do dnia [...] r. W trakcie przechowywania pojazdu, w dniu [...] r. Prokurator Rejonowy w G. wydał postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym poprzez zajęcie przedmiotowego pojazdu, w związku z toczącym się postępowaniem karnym przeciwko W. P. podejrzanemu o przestępstwo z art. 178a § 1 kk, a następnie w dniu [...] r. Sąd Rejonowy w G. uchylił przedmiotowe zabezpieczenie. Za okres przechowywania pojazdu na potrzeby postępowania karnego przyznany został Z. S. zwrot kosztów przechowywania w kwocie [...]zł.

Pojazd nie został odebrany z parkingu przez właściciela, pomimo wezwania Sądu do jego odebrania. Od tej chwili przechowywanie pojazdu kontynuowane było w związku z jego nieodebraniem przez właściciela. Niezmiennie bowiem dalsze pozostawanie pojazdu na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. za podstawę swą miało dyspozycję usunięcia pojazdu z dnia [...] r., w efekcie której nie doszło do odebrania pojazdu przez właściciela, a zatem podstawy uzyskały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu, w szczególności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym, nakazujący staroście wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

W dniu usunięcia pojazdu, niezbędny do analizy stanu faktycznego sprawy przepis art. 130a ustawy Praw o ruchy drogowym stanowił, iż:

"1. Pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku:

1. 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;
2. 2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia;
3. 2. Pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy:

1. 1) kierowała nim osoba:
2. a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu,
3. 4. Decyzję o przemieszczeniu lub usunięciu pojazdu z drogi podejmuje:

1. 1) policjant - w sytuacjach, o których mowa w ust. l-3;(..

5a. W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę.(...) 5c. Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. (...).

1. 7. Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust.

1. 6. (...).
2. 10. Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. (...)"

Podkreślenia wymaga, iż dyspozycja usunięcia pojazdu oznacza dozwolony przez ustawodawcę akt wydania przez uprawniony podmiot polecenia określonego zachowania się w określonych okolicznościach faktycznych opisanych w hipotezie normy prawnej. Istotnymi zatem pozostają okoliczności usunięcia pojazdu opisane w dyspozycji usunięcia pojazdu, jak też w dokumentach uszczegółowiających okoliczności zdarzenia (notatki policyjne).

W okolicznościach wyżej opisanych, przyjąć należy, w ocenie Kolegium, że usunięcie pojazdu w dniu [...] r., mieściło się w warunkach przepisu art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a w jego efekcie doszło nie tylko do przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, ale nadto do nieodebrania pojazdu przez właściciela, a zatem podstawy uzyskały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu, w szczególności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym, nakazującym staroście wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

Efektem tego wystąpienia jest prawomocne orzeczenie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o przepadku pojazdu marki [...] nr rej. [...] na rzecz Powiatu [...].

Wnioskiem z dnia 31 października 2014 r., Z. S. zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu za okres od dnia 6 lipca 2006 r. do dnia 31 października 2014 r., następnie zmodyfikowanym w treści zażalenia w zakresie koniecznego uwzględnienia kosztów poniesionych dotychczas przez Policję i Sąd Rejonowy w G., a nadto w zakresie końcowej daty przechowywania pojazdu, a wniosek ten nie został uwzględniony, wobec uznania przez organ I instancji braku podstaw do obciążenia Powiatu kosztami przechowywania pojazdu wynikłego z potrzeb prowadzonego przeciwko kierującemu pojazdem w stanie nietrzeźwości postępowania karnego.

Ustalone w zaskarżonym postępowaniu i szczegółowo opisane w kontrolowanym akcie okoliczności dotyczące podejmowanych przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości, a nadto organy egzekucyjne czynności i aktów procesowych, jak też dokonana przez organ I instancji, na ich podstawie ocena właściwego trybu dochodzenia roszczeń związanych z przechowywanym pojazdem przez Z. S., wedle Kolegium, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, co do zasady, o przysługujących podmiotowi prowadzącemu parking strzeżony kosztach wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Jak podkreślił Sąd w powołanym na wstępie wyroku, regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z nimi wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Zadanie to wykonywane jest przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów.

Jeżeli więc zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych obowiązków.

Nie może zatem ujść z pola widzenia, że wykonanie obowiązku, za który skarżący domaga się wynagrodzenia, za podstawę swą miało wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w dniu [...] r., ten akt spowodował umieszczenie na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. przedmiotowego pojazdu odholowanego w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Dyspozycja usunięcia pojazdu mająca za przyczynę, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego, kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości mieści się w granicach przepisów art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem konsekwencją powyższych okoliczności są dalsze cytowane już regulacje art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Po raz kolejny jednak przypomnieć wypada, że kompetencję do uporządkowania w całości spraw związanych z usunięciem pojazdu z drogi w warunkach przepisu art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym powierzył ustawodawca staroście, konkretyzując wynikające stąd obowiązki w przepisach ust. od 5 do 7, dalej ust. 10,10a, 10f, 10h.

Podejmowane przez właściwe organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu przechowywanego na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę, pozostają bez wpływu na sytuację podmiotu wyznaczonego, którego relacja w analizowanym procesie ukonstytuowana jest wyłącznie aktem wyznaczenia, a tym samym pozostaje on w relacji starosta - podmiot wyznaczony. Skoro zatem pojazd został umieszczony na parkingu strzeżonym w warunkach przepisu obligującego starostę do podjęcia stosownych działań, uzależnionych od jednego wyłącznie kryterium, a mianowicie nieodebrania pojazdu z parkingu przez osobę uprawnioną, to obojętnymi dla podmiotu prowadzącego parking, wyznaczonego do przechowywania pojazdów usuniętych z dróg w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym pozostają wszelkie działania skutkujące nieodebraniem pojazdu, wynikające z woli właściciela pojazdu, bądź z czynności i aktów uprawnionych organów względem przechowywanego pojazdu.

Niezmiennie bowiem od chwili usunięcia pojazdu jego pozostawanie na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. za podstawę swą miało dyspozycję usunięcia pojazdu z dnia [...] r., w efekcie której nie doszło do odebrania pojazdu przez właściciela, a zatem podstawy uzyskały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu.

Dokonana przez organ I instancji interpretacja zaistniałego stanu faktycznego, skutkująca przyjęciem w zaskarżonym akcie, iż umieszczenie pojazdu na parkingu strzeżonym spowodowane było zabezpieczeniem pojazdu na potrzeby postępowania karnego stoi w sprzeczności z dokonanym faktem wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, okolicznościami tego usunięcia, jak nadto z treścią powoływanych umów, wedle których umieszczenie na parkingu strzeżonym w związku z zabezpieczeniem pojazdu na potrzeby postępowania karnego wymagało wydania skierowania przez jednostki organizacyjne Policji i protokolarnego przyjęcia pojazdu.

Niezależnie jednak od powyższego uprzednie wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu uruchamiało tok związany z jego przechowywaniem i skutkami nieodebrania pojazdu. W analizie prawnej zaistniałego sporu koniecznym jest dodatkowo odwołanie się do uregulowań prawnych w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących przed nałożeniem wskazanego obowiązku na starostów.

Ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) przepisem art. 1 pkt 86 wprowadzono z dniem 1 stycznia 2002 r. do tejże ustawy przepis art. 130a, który w zakresie koniecznego usuwania pojazdów z dróg i ich umieszczania na parkingu do czasu uiszczenia opłaty przez właściciela zastąpił obowiązujący dotychczas art. 129 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Znowelizowane zapisy wprowadziły obowiązek wyznaczenia przez starostę zarówno jednostki usuwającej pojazdy, jak też parkingu strzeżonego (art. 130a ust. 6, wedle którego usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie).

W stanie prawnym obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją obowiązywał przepis art. 129, który w punkcie 10 uprawniał Policjanta do usuwania lub przemieszczania pojazdu, odsyłając w ustępie 5 do uregulowania w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu oraz jednostek i warunków ich współdziałania w zakresie zapewnienia sprawności ruchu, w szczególności przez nadzór nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem na koszt właściciela pojazdów. W wykonaniu wskazanej delegacji ustawowej, rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. z 2000 r., Nr 5, poz. 64), obowiązującym w okresie od dnia 12 lutego 2000 r. do dnia 11 września 2002 r., w § 10 uregulowany został tryb wskazania parkingu strzeżonego prowadzonego przez przedsiębiorcę wykonującego usługi w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych, wedle którego: "Komendant powiatowy Policji zawiera umowy z przedsiębiorcami, którzy, na podległym mu terenie, będą wykonywać czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych na podstawie dyspozycji Policji, straży gminnej (miejskiej), Straży Granicznej, podmiotów zarządzających drogami oraz jednostek prowadzących akcje ratownicze, w zakresie określonym w niniejszym rozporządzeniu." (ust. 1). Wzór umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Podstawą zatem odholowania i umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym do momentu wyznaczenia przez starostę zarówno jednostki usuwającej pojazdy, jak też parkingu strzeżonego, mocą znowelizowanych przepisów, były umowy zawierane w trybie wyżej wskazanym. Od wprowadzenia noweli w 2002 r. obowiązek ten pozostaje aktualny do chwili obecnej.

Organ I instancji uparcie przeciwstawia się oczywistej regulacji prawnej, wedle której potrzeba usunięcia pojazdu z przyczyn określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem starosty wynikającym z art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych."

W związku z powyższym, koniecznym staje się uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia wysokości należnego wnioskodawcy wynagrodzenia w okresie wyżej wskazanym, w uszanowaniu przyjętych już w analogicznych sprawach prawomocnie rozstrzygniętych, reguł ustalania tego wynagrodzenia.

Niniejsze postanowienie przesądza co do zasady obowiązek ustalenia wynagrodzenia przez organ egzekucyjny, jednakże wysokość tego wynagrodzenia winien w pierwszej kolejności ustalić organ I instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gwarantującej prawo dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Skoro zatem organ I instancji nie podjął ustalenia w zakresie wysokości wynagrodzenia, kwestionując zasadność jego przyznania, to wobec niniejszego rozstrzygnięcia, zobligowany jest uczynić zadość nałożonemu obowiązkowi.

Prokurator Okręgowy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił:

1. - mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., polegające na uchyleniu wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
2. - naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że podejmowane przez organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu usuniętego z drogi i przechowywanego w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na parkingu strzeżonym, wyznaczonym przez starostę, są obojętne dla obowiązków starosty względem nieodebranego pojazdu, a jedynym kryterium obligującym starostę do stosownych działań w związku z umieszczeniem pojazdu na parkingu, w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ww. ustawy, w tym zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu – jest nieodebranie go z parkingu przez osobę uprawnioną i obojętnymi dla podmiotu prowadzącego parking są wszelkie działania wynikające z woli właściciela pojazdu, podczas gdy brak jest podstaw do ponoszenia przez starostę kosztów przechowywania pojazdu w okresie, w którym pozostawał on do dyspozycji organów prowadzących postępowanie karne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia sprawowana według kryterium zgodności z prawem, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga okazała się zasadna.

Przedmiotowa sprawa dotyczy samochodu marki [...] nr rej. [...], wobec którego Komenda Powiatowa Policji w G. wydała dyspozycje usunięcia z drogi, a pojazd został przyjęty na parking strzeżony w G.. Prowadzący parking Z. S. domagał się od Starosty [...] przyznania wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu.

Przypadki usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela określa art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.). Starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli nie został on odebrany przez właściciela lub osobę uprawnioną w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia (art. 130a ust. 10 ww. ustawy).

Na gruncie niniejszej sprawy należy uwzględnić wiążący organy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 458/15, zgodnie z którym sprawa z wniosku skarżącego powinna podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez Starostę [...]. Jak stwierdził sąd, w aktualnym stanie prawnym, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić z tego powodu jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

Powyższą oceną prawną pozostaje również związany sąd kontrolujący niniejszą skargę. Starosta powinien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania.

Podstawę wydania postanowienia Kolegium z dnia [...] r. stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 144 K.p.a., powołany art. 138 § 2 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. i w konsekwencji uchylenia się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego postanowienia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego przed organem II instancji. Z tych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mógł być przez sąd uwzględniony.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, sąd podkreśla, że żadne inne okoliczności poza sytuacjami, gdy" rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie" nie dają podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, że uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w ww. przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć charakter wyjątkowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis z art. 136 K.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarówno w przypadku, gdy było ono dotknięte jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte niewielkimi brakami.

Kontrola sądu nie potwierdza przekonania zaskarżonego organu, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty skargi odnośnie do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. okazały się zasadne. Jak wynika, bowiem z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, mając bez wątpienia na względzie stan faktyczny sprawy oraz przyjętą wykładnię przepisu prawa materialnego, organ ten uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór pojazdu. Natomiast organ II instancji w ramach rozpatrzenia zażalenia ograniczył się wyłącznie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i wykładni przepisów stanowiących podstawę ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu umieszczonego na parkingu skarżącego.

Zarówno na etapie prowadzenia sprawy przed organem I, jak i II instancji mamy do czynienia z tożsamością sprawy pod względem podmiotowym oraz przedmiotem sprawy – żądaniem wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Odstąpienie przez Kolegium od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy organ ten nie podniósł wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz nie wykazał braku możliwości przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu uzupełnienia dowodów w trybie art. 136 K.p.a., jawi się jako działanie naruszające zasadę dążenia organu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zatem, zdaniem sądu, brak okoliczności przemawiających za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a., obligował organ odwoławczy do dokonania oceny zasadności żądania wnioskodawcy i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.

Z powołanych względów sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobligowany jest uwzględnić rozważania sądu na temat prawnych granic zastosowania postanowienia kasacyjnego oraz potrzeby merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z. S..

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie.