Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wymierzył J. G. wykonującemu działalność gospodarczą [...] J. G., karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w S. (działka nr [...] "dr" z obrębu [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniach 26 lipca 2018 r., 27 lipca 2018 r., 31 lipca 2018 r., 6 sierpnia 2018 r., 7 sierpnia 2018 r., 8 sierpnia 2018 r., 10 sierpnia 2018 r., 13 sierpnia 2018 r., 28 sierpnia 2018 r. pod reklamę dwustronną o łącznej powierzchni 13,68 m2 umieszczoną na przyczepie o nr rejestracyjnych [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu 26 lipca 2018 r. kontrola pasa drogowego wykazała zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. pod reklamę dwustronną o łącznej powierzchni 13,68 m2 umieszczoną na przyczepie o nr rejestracyjnym [...] zaparkowanej na miejscu postojowym. Reklama w formie banera reklamowego została zamocowana na ww. przyczepie zaparkowanej w pobliżu siedziby firmy [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Na tę okoliczność wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół. Przeprowadzone w dniach 27 lipca 2018 r., 31 lipca 2018 r., 6 sierpnia 2018 r., 7 sierpnia 2018 r., 8 sierpnia 2018 r., 10 sierpnia 2018 r., 13 sierpnia 2018 r., 28 sierpnia 2018 r. kontrole potwierdziły funkcjonowanie w pasie drogowym reklamy w okolicach firmy o tych samych wymiarach bez zgody zarządcy drogi. Również oględziny z dnia 6 września 2018 r. wykazały istnienie na przyczepie reklamy o łącznej powierzchni 18,53 m2.
Według organu ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli pasa drogowego oraz zdjęć wynika jednoznacznie, że przyczepa wraz z umieszczoną na niej reklamą miała charakter stały. Świadczy o tym m.in. fakt, że na każdym zdjęciu widać, iż przyczepa została unieruchomiona poprzez jej podparcie, jak i odłączenie od pojazdu, za pomocą którego jest przemieszczana. Przyczepa nie była pusta, znajdowała się na niej reklama firmy [...] wraz ze wskazaniem rodzaju prowadzonej działalności, numerami telefonu, adresem strony internetowej, która była widoczna dla użytkowników drogi.
Organ I instancji wyjaśnił, że pomiaru reklamy dokonano za pomocą cechowanej miary stalowej, zaś co do usytuowania przyczepy z reklamą zwrócił uwagę, że zgodnie z planem sytuacyjnym, cały obszar ulicy [...], na którym przyczepa wraz z reklamą była parkowana, zawiera się w granicach pasa drogowego tejże ulicy. Odnosząc się do różnicy, pomiędzy powierzchnią reklamy ustaloną w dniach przeprowadzenia kontroli pasa drogowego, a powierzchnią ustaloną podczas oględzin wskazał, że na czas oględzin konstrukcja przyczepy została znacznie zmieniona. Przyczepa przybrała formę typowej przyczepy towarowej, natomiast banery z treścią reklamową zostały wykorzystane jako plandeka zabezpieczająca przestrzeń ładunkową.
Mając na uwadze pojęcie reklamy organ podkreślił, że głównym celem zaparkowania pojazdów samochodowych z zamontowanymi reklamami w tak ruchliwym punkcie miasta jakim jest al. [...] dodatkowo obok miejsca placówki firmy miało na celu poinformowanie przechodniów oraz uczestników ruchu i zachęcenie do odwiedzenia.
Organ I instancji ustalił, że ul. [...] posiada kategorię drogi publicznej - gminnej, a zatem kara za zajęcie pasa drogowego wynosi: [...] zł (stawka opłaty za każdy dzień zajęcia zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]) x 9 (ilość dni) x 13,68 (powierzchnia w m2) x 10 = [...] zł.
J. G. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał na następujące naruszenia:
- - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez poinformowanie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu po dokonaniu niemalże wszystkich kontroli przeprowadzonych w sprawie, których protokoły stanowią podstawowy dowód dla rozstrzygnięcia sprawy i nałożenie na stronę obowiązku, uniemożliwiając jej tym samym udział w toku rzeczonych kontroli,
- - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w niemalże całym postępowaniu dowodowym poprzez nieinformowanie go o terminach czynności, jakie przeprowadzane są w sprawie,
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie powierzchownego zebrania materiału dowodowego oraz powierzchownej jego oceny co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego,
- - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ I instancji weryfikowalnego i wiarygodnego wyjaśnienia rzetelności dokonanych pomiarów przyczepy,
- - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy prawo o miarach poprzez dokonanie zmierzenia powierzchni przyczepy urządzeniem, wobec którego nie dokonano prawnej kontroli metrologicznej,
- - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego i zastąpienie tego dowodu wyznaczeniem na mapie geodezyjnej działki przez zatrudnionego w ośrodku uprawnionego geodetę fragmentu pasa drogowego, który zajmować miała strona,
- - art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony w sytuacji gdy skarżący wypowiedział się w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r. co do charakteru przyczepy i sposobu jej faktycznego wykorzystania zaprzeczając jednocześnie spełnianiu przez nią - jako głównej funkcji - funkcji reklamowej,
- - art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że krótkotrwałe zaparkowanie pojazdu w postaci przyczepy, służącej do wykonywania działalności gospodarczej, w przeznaczonym ku temu miejscu parkingowym w pobliżu siedziby prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej stanowi zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklamy.
Strona podkreśliła, że przyczepa była zaparkowana pod siedzibą przedsiębiorstwa jedynie czasowo oraz dla celów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a konkretnie do przewożenia konstrukcji szklanych i metalowych o niestandardowych gabarytach. Oznakowanie przyczepy informacjami do jakiej firmy należy, czy wskazanie na niej zakresu usług, jakie strona świadczy, ma jedynie charakter uboczny, dodatkowy do podstawowego celu, jakim jest przewożenie elementów. Poza tym przyczepa nie stoi stale na jednym i tym samym miejscu parkingowym. Eksploatowana jest w ciągu dnia i tylko chwilowo zaparkowana na parkingu przy ul. [...].
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w punkcie pierwszym: uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego i wynikającej z niej wysokości kary pieniężnej, w punkcie drugim: określiło powierzchnię zajęcia pasa drogowego jako 13,57 m2, a w punkcie trzecim: ustaliło wysokość kary pieniężnej na kwotę [...]zł.
Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że we wskazanych w zaskarżonej decyzji dniach dwustronna reklama umieszczona na przyczepie samochodowej znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. [...] w S. bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w protokołach kontroli pasa drogowego wraz z wydrukami zdjęć wykonanych w dacie kontroli i dołączonych do nich kopiach map zasadniczych obrazujących dokładne miejsce zajęcia pasa drogowego w danym dniu. Do akt sprawy przedłożono również urzędowy dokument geodezyjny - mapę zasadniczą sporządzoną przez uprawnionego geodetę wskazującą przebieg granicy pasa drogowego ul. [...] w S.. Dowody te rozpatrywane łącznie były wystarczające dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, a zatem nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dla określenia granic pasa drogowego.
Kolegium uznało jednak, że przyjęta przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji powierzchnia przedmiotowej reklamy dwustronnej nie może zostać uznana za prawidłową z uwagi na ustalenia dokonane podczas przeprowadzonych z udziałem strony w dniu 6 września 2018 r. oględzin. W treści protokołów z kontroli pasa drogowego wskazano jako powierzchnię dwustronnej reklamy 13,68 m2. Z kolei podczas oględzin ustalono następujące wymiary dwustronnej reklamy, której dotyczy przedmiotowe postępowanie: 1) 3,76 m x 1,80 m i 2) 3,78 m x 1,80 m, łącznie 13,57 m2. Przy czym Kolegium nie podzielając stanowiska organu I instancji, który powyższą rozbieżność tłumaczy zmianą konstrukcji przyczepy na czas przeprowadzenia oględzin wskazało, że porównanie zdjęć wykonanych w ramach przeprowadzonych kontroli ze zdjęciami wykonanymi w dniu oględzin pozwala na stwierdzenie, iż jest to ta sama reklama, a zmiana konstrukcji przyczepy i sposobu zamontowania na niej przedmiotowej reklamy dwustronnej nie mogła w tej konkretnej sprawie spowodować zmiany wymiarów tejże reklamy.
Kolegium wobec istniejących rozbieżności w pomiarach dokonanych przez pracowników [...] w dniach kontroli i pomiarach dokonanych w dniu oględzin uznało, że dla ustalenia kary pieniężnej powinno się przyjąć powierzchnię reklamy taką jaka została ustalona w trakcie oględzin, w których brała udział strona.
Kolegium ustosunkowując się do kolejnych zarzutów odwołania podkreśliło, że czynności zarządcy drogi przeprowadzane w ramach rutynowej kontroli pasa drogowego są w pełni legalne, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, jak i dowód w tym postępowaniu. Nadto według organu, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem organ I instancji umożliwił stronie przed wydaniem decyzji zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
W ocenie organu, chybione są również zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie sporządzanych protokołów z kontroli pasa drogowego, gdyż każdy z protokołów opatrzony jest datą, która to data jednoznacznie wskazuje, że został on sporządzony w dacie dokonania kontroli pasa drogowego. Z kolei uchybienie organu I instancji dotyczące niepodpisania części protokołów przez jednego z pracowników organu dokonującego kontroli i uzupełnienie jego podpisu w późniejszym terminie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Poza tym w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony postępowania, skoro w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istotne dla sprawy okoliczności zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione i ustalone przez organ I instancji. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie, przy czym istotne znaczenie ma funkcja, jaką pełni pojazd (przyczepa) umieszczony w pasie drogowym, a więc czy pełni wyłącznie funkcję reklamową, czy też pełni przede wszystkim funkcję środka transportu, a tylko przy okazji funkcję nośnika informacji wizualnej.
Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej przedmiotową przyczepę organ stwierdził, że w dniach przeprowadzonych kontroli pasa drogowego pełniła ona funkcję wyłącznie reklamową (zawierając informacje dotyczące rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej, dane adresowe firmy oraz inne dane kontaktowe). O takiej funkcji przyczepy świadczy jej konstrukcja, gdzie pośrodku jej podstawy umieszczona została reklama, a pozostała jej przestrzeń pozostawała pusta, brak było jakiejkolwiek powierzchni mogącej posłużyć do przewozu towarów.
Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w S. pod reklamę, stąd też jej umieszczenie w pasie drogowym wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Brak tego zezwolenia uprawniał do wymierzenia kary w wysokości [...] zł (10 x 13,57m2 x 9 dni x [...] zł).
J. G., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wspomnianej decyzji skarżący zarzucił:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.
- a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji;
- b) art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez SKO w S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów strony, wskazanych w odwołaniu, tj. zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez organ I instancji art. 75 § 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach oraz art. 84 § 1 k.p.a.;
- c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez poinformowanie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu po dokonaniu niemalże wszystkich "kontroli" przeprowadzonych w sprawie, których protokoły stanowią podstawowy dowód dla rozstrzygnięcia sprawy i nałożenie na stronę obowiązku, co uniemożliwiło jej udział w toku rzeczonych "kontroli", mających de facto charakter oględzin,
- d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji braku zapewnienia J. G. czynnego udziału w niemalże całym postępowaniu dowodowym przed organem I instancji, wynikającego z nieinformowania strony o terminach czynności, jakie przeprowadzane są w sprawie;
- e) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji dokonania powierzchownego zebrania materiału dowodowego oraz powierzchownej jego oceny, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz lekceważąc słuszny interes strony, podczas gdy organ zobowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów), w myśl zasady prawdy obiektywnej;
- f) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji zaniechania dokonania przez organ I instancji weryfikowalnego i wiarygodnego wyjaśnienia rzetelności dokonanych pomiarów przyczepy, podczas gdy organ w decyzji winien jest wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwia stronie i ewentualnie sądom administracyjnym kontrolę merytoryczną zasadności poczynionych ustaleń, zaś wskazana przez organ I instancji argumentacja tego wymogu nie spełnia;
- g) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw.
z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy dokonano zmierzenia powierzchni przyczepy urządzeniem, wobec którego nie dokonano prawnej kontroli metrologicznej;
h) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji zaniechania przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego i zastąpienie tego dowodu "wyznaczeniem" na mapie geodezyjnej działki przez "zatrudnionego w ośrodku uprawnionego geodetę" fragmentu pasa drogowego, który zajmować miała strona,
i) art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony w postępowaniu odwoławczym i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy strona wypowiedziała się w piśmie z 27 lipca 2018 r. co do charakteru przyczepy i sposobu jej faktycznego wykorzystania, zaprzeczając jednocześnie spełnianiu przez nią - przynajmniej jako głównej funkcji - funkcji reklamowej;
II. Naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że krótkotrwałe zaparkowanie przez stronę pojazdu w postaci przyczepy, służącej do wykonywania działalności gospodarczej, w przeznaczonym ku temu miejscu parkingowym w pobliżu siedziby prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej stanowi zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklamy, podczas gdy o zajęciu pasa drogowego w tym celu można byłoby mówić, gdyby podstawową funkcją, jaką przyczepa spełnia, była funkcja reklamowa oraz gdyby przyczepa ta była zaparkowana w stałym miejscu przez dłuższy czas, a przez to pas drogowy byłby wykorzystywany w innym celu niż potrzeby ruchu drogowego, ze stałym wyłączeniem możliwości korzystania z tego pasa przez inne podmioty, korzystające z drogi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 30 marca 2020 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącego o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Tożsamy wniosek zawarł również organ w swoim piśmie z dnia 5 maja 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w trybie uproszczonym w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.
Na mocy decyzji organów obu instancji wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. w dniach 26 lipca 2018 r., 27 lipca 2018 r., 31 lipca 2018 r., 6 sierpnia 2018 r., 7 sierpnia 2018 r., 8 sierpnia 2018 r., 10 sierpnia 2018 r., 13 sierpnia 2018 r., 28 sierpnia 2018 r., pod reklamę dwustronną umieszczoną na przyczepie o nr rejestracyjnym [...]
Podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako u.d.p.).
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
Z kolei stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Definicje pasa drogowego oraz reklamy zawiera art. 4 u.d.p. Według tego przepisu pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55);
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że zajęcie pasa drogowego poprzez zlokalizowanie w nim reklamy bez zgody zarządcy drogi stanowi delikt administracyjny, podlegający karze pieniężnej.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że przedmiotowa przyczepa w dniach wskazanych w decyzjach była zaparkowana na miejscach postojowych ul. [...] w S., mającej status drogi gminnej. Nie budzi również wątpliwości, że na przyczepie tej znajdowała się reklama prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej ("[...] konstrukcje szklane wszystko ze szkła") wraz z danymi kontaktowymi firmy (adresem, numerem telefonu, stroną internetową firmy). Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy uznały, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zajęcia pasa drogowego pod reklamę.
Jak słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, w orzecznictwie przyjmuje się, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy z umieszczonymi na nich reklamami musi być rozpatrywany indywidualnie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1562/19 czy WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 17/19, wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 764/14, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Wskazuje się także, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jeżeli pojazd ten, ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie, służy innym celom aniżeli wyłącznie cele reklamowe. Przyczepa jest również pojazdem, co wynika wprost z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym zatem zaparkowanie przyczepy, która opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 u.d.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 469/12, dostępny w CBOSA).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela, albowiem nie można tracić z pola widzenia, że przepisy prawa nie wyłączają możliwości wykorzystania miejsca zlokalizowanego w pasie drogowym do parkowania pojazdów, w tym przyczep samochodowych. W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest w sytuacji lokalizowania w pasie drogowym reklam. Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że nie każdy przypadek umieszczenia w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamą wymaga stosownego zezwolenia. Należy bowiem odróżnić zaparkowanie w pasie drogowym pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy na zaparkowanym pojeździe.
Innymi słowy, umieszczenie w pasie drogowym przyczepy opatrzonej reklamą, jeżeli celem tego jest wyłącznie przekazanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, wymaga zgody zarządcy drogi, ale już parkowanie w pasie drogowym przyczepy, która nie jest przyczepą reklamową (banerową) takiej zgody nie wymaga. Dlatego też zgodzić należy się z organem II instancji, że istotne znaczenie ma funkcja, jaką pełni przyczepa umieszczona w pasie drogowym, w więc czy pełni wyłącznie funkcję reklamową, czy też pełni przede wszystkim funkcję środka transportu, a tylko przy okazji funkcję nośnika informacji wizualnej. Przy czym dokonując tych ustaleń należy mieć na uwadze zarówno przeznaczenie przyczepy jak i cel, w jakim przyczepę zaparkowano. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decydują zatem każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie.
Zdaniem Sądu, na tle badanej sprawy nie sposób podzielić stanowiska organów, że skarżący poprzez zaparkowanie przyczepy dopuścił się bezprawnego zajęcia pasa drogowego pod reklamę. Analiza zebranego materiału dowodowego w kontekście złożonych przez skarżącego wyjaśnień skutecznie podważa bowiem ocenę organów w tej mierze, czyniąc przedstawioną przez nie argumentację nieprzekonywującą.
W szczególności chybione jest twierdzenie Kolegium, że zaparkowanie przyczepy na parkingu nastąpiło wyłącznie w celach reklamowych, nie zaś dla transportu towarów czy materiałów. Na potwierdzenie powyższej tezy organ powołał się na dokumentację zdjęciową podnosząc, że o funkcji reklamowej przyczepy świadczy jej konstrukcja, gdzie pośrodku jej podstawy umieszczona została reklama, a pozostała przestrzeń pozostała pusta i brak było jakikolwiek powierzchni mogącej posłużyć do przewozu towaru. Podobnie wypowiedział się organ I instancji podkreślając, że przyczepa została konstrukcyjnie przystosowana do zainstalowania reklamy.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarżący już w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r. wskazywał, że przyczepa wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej, a konkretnie do przewozu konstrukcji szklanych i metalowych o niestandardowych gabarytach, zaś oznakowanie przyczepy informacjami o działalności ma jedynie charakter uboczny. Twierdzenia te nie zostały uwzględnione przez organy, choć w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należało dać im wiarę. Dostrzec bowiem należy, co pominęły organy, że na zdjęciach wykonanych przez przedstawiciela zarządcy drogi w dniach 31 lipca 2018 r., 7 sierpnia 2018 r., 8 sierpnia 2018 r. oprócz reklamy na przyczepie, wyraźnie widać również umieszczone na niej szyby (przymocowane w sposób charakterystyczny dla tego typu przedmiotów). Dowodzi to tego, że pojazd jest konstrukcyjnie przystosowany do przewozu szyb i jest wystarczająco dużo miejsca służącego do składowania towaru.
Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że w poszczególnych dniach kontroli przyczepa nie stała na tym samym miejscu i z reguły zaparkowana była prostopadle do osi jezdni pomiędzy innymi samochodami (przez co widoczność napisów stawała się znacznie ograniczona co obrazuje fotografia na karcie 19 akt administracyjnych) w pobliżu siedziby prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Brak stałego miejsca parkowania świadczy o tym, że przyczepa była używana i przemieszczana. Również usytuowanie obok siedziby firmy przy ulicy, która nie należy do głównych ulic miasta i dodatkowo znajduje się na obrzeżach parku o mniejszym natężeniu ruchu zaprzecza tezie organu odwoławczego, że przyczepa w rzeczywistości była posadowiona wyłącznie w celu reklamy, a nie jako środek transportu. Zaznaczenia przy tym wymaga, że tylko trzy razy w czasie kontroli skierowana była równolegle do jezdni, co zapewniało lepszą widoczność powierzchni reklamy dla innych użytkowników drogi.
Okoliczność ta jednak nie ma charakteru przesądzającego, podobnie jak i powołany w decyzjach fakt podparcia przyczepy czy odłączenia jej od pojazdu ciągnącego. Samo unieruchomienie przyczepy poprzez jej podparcie wymagane jest względami chociażby bezpieczeństwa zwłaszcza, gdy na nim znajduje się szyba. Nie budzi też wątpliwości, że długość zespołu pojazdów składającego się z przyczepy i samochodu niejednokrotnie wymaga rozłączenia ich w celu umożliwienia zaparkowania z uwagi na ograniczoną ilość i powierzchnię przeznaczonych do tego miejsc. Z tych też względów za chybioną i niezrozumiałą uznać trzeba sugestię organu I instancji "o stałym charakterze przyczepy wraz z umieszczoną na niej reklamą". Błędne jest również stwierdzenie tego organu, że postój miał miejsce w ruchliwym punkcie miasta jakim jest al. [...]. Niewątpliwie bowiem przyczepa zaparkowana była przy ul. [...], która - jak już wyżej wskazano - nie należy do głównych ulic miasta w przeciwieństwie do al. [...].
Powyższe rozważania dowodzą, że przyczepa służyła przede wszystkim celom transportowym, a nie celom reklamowym. Takie też stanowisko konsekwentnie reprezentował skarżący tak w skardze jak i w pismach składanych do organów zaznaczając, że zazwyczaj przyczepa jest eksploatowania w ciągu dnia i tylko chwilowo jest zaparkowana na parkingu ul. [...], na której to ulicy znajduje się biuro prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. Pomimo wykazywania przez skarżącego, że nie doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego pod reklamę, organy nie podjęły nawet próby rzetelnego zbadania jego argumentacji bezrefleksyjnie opierając się na własnej wadliwej ocenie przesłanki wymierzenia kary pieniężnej.
Jeszcze raz zaznaczyć należy, że przyczepa jak każdy inny pojazd korzysta z drogi, zaś ustawodawca nie wymaga zezwolenia na umieszczenie reklamy na pojazdach poruszających czy parkujących celem realizacji świadczonych przez nie usług. Reklamy są niejednokrotnie na samochodach osobowych, a także autobusach czy tramwajach, ale nie można mówić o nielegalnym zajęciu pasa drogowego w sytuacji, gdy reklama ta ma jedynie charakter uboczny do podstawowego celu, jakim jest przewożenie ludzi lub towaru. Przy czym każdy kierowca pojazdu, w szczególności wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej robi przerwy w jego eksploatowaniu, co nie oznacza, że postój takiego pojazdu w pasie drogowym wymaga legitymowania się zgodą zarządcy drogi, skoro jest to zwykłe korzystanie z drogi.
Podsumowując, skoro zaparkowanie na ul. [...] przyczepy służącej skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi o umieszczeniu w pasie drogowym reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., to organy orzekając o wymierzeniu kary pieniężnej na tej podstawie uczyniły to z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (tj. art. 40 ust. ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
Nie sposób też nie zgodzić się z podnoszonym przez skarżącego zarzutem naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. – poprzez dokonanie powierzchownej oceny zebranego materiału dowodowego. W świetle wyjaśnień skarżącego dotyczących faktycznego przeznaczenia przedmiotowej przyczepy organy powinny dokonać stosownej analizy zebranych dowodów pod tym kątem, czego jednak nie uczyniły. Słusznie też strona wskazuje na wątpliwości co do dokonanych przez pracowników [...] pomiarów reklamy, skoro różnią się one pomiędzy sobą zaś zmiany konstrukcyjne przyczepy takich różnic nie uzasadniają bowiem sam baner reklamowy pozostał niezmieniony.
Wątpliwości może też budzić fakt, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego dopiero po blisko trzech tygodniach od sporządzenia pierwszego protokołu kontroli w tym zakresie, jednakże okoliczność ta podobnie jak wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania nie mają kluczowego znaczenia dla sprawy z uwagi na przesądzenie najistotniejszej w tym wypadku kwestii tj. przeznaczenia przyczepy - do prowadzenia działalności gospodarczej (wobec czego zaparkowanie jej w pasie drogowym nie stanowi o umieszczeniu w tym pasie reklamy).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty [...]zł, na którą to składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) wynoszące [...] zł oraz opłata skarbowa w kwocie [...]zł.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione przez Sąd rozważania co do sposobu rozumienia jak i zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy przepisu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. celem wyeliminowania stwierdzonych uchybień i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.