Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. (wpływ do organu w dniu [...] maja 2022 r.) E. S. i Z. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]
Strony wskazały w skardze, że przedmiotowa uchwała weszła w życie przed zmianą brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, na dzień uchwalenia planu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wobec powyższego wnoszą o usunięcie przez organ naruszeń prawa wywołanych skarżoną uchwałą, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, wnoszą o przekazanie przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarżący nie wyczerpali obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi, gdyż czynności wezwania i wniesienia skargi połączyli w jedną czynność. Tymczasem przepisy nie przyznają organowi możliwości równoczesnego rozpatrywania wezwania do usunięcia naruszenia prawa i procedowania w sprawie przekazania skargi w oparciu o art. 54 § 2 p.p.s.a. Ustawodawca nie bez przyczyny, zdaniem organu, zdecydował się na wyraźne rozróżnienie tych dwóch instytucji prawnych, uzależniając w ogóle dopuszczalność wniesienia skargi od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W świetle art. 54 § 2 p.p.s.a., organ bezwarunkowo zobligowany jest do przekazania skargi do rozpoznania Sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Skarga E. S. i Z. S. wniesiona na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy tu wyjaśnić, że przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a przepis art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zm., dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.") został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej, zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.
Wnosząc zatem skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydaną przed dniem 1 czerwca 2017 r., strona skarżąca zobowiązana jest do wyczerpania szczególnego trybu jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wynikającego z ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przytoczonego przepisu niewątpliwie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy.
Z powyższą regulacją koresponduje art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), który stanowił, że w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.
Z kolei, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Podkreślenia również wymaga, że w uchwale z 2 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOIS).
W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie – sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga.
Jak wynika z powyższego strona skarżąca może wnieść skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy (podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r.) do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dowolnym okresie pomiędzy 1. dniem następującym po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a 60. dniem po takim wezwaniu (maksymalnym terminem jest 30 dni po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie gdyby odpowiedź uzyskano wcześniej).
Zdaniem Sądu, w świetle wskazanych przepisów, nie ma podstaw do nakładania na stronę skarżącą uchwałę obowiązku oczekiwania na odpowiedź organu, bądź też oczekiwania na upływ określonego terminu od wezwania, zanim wniesie ewentualną skargę do sądu administracyjnego. Brak jest jednakże podstaw do przyjęcia, że ustawodawca dopuścił w powołanych regulacjach możliwość jednoczesnego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisów tych bowiem jednoznacznie wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu jest uprzednie, a więc przed złożeniem skargi, wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa skarżona uchwałą.
Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że minimalnym okresem, jaki należy zachować w przypadku wniesienia skargi po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa jest 1 dzień. Zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. terminy obliczane są według przepisów prawa cywilnego. Z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego wynika, że jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Przenosząc tę zasadę na terminy ustanowione w art. 53 § 2 p.p.s.a. przyjąć należy, że początkiem terminu do wniesienia skargi na uchwałę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jest dzień następny po dniu doręczenia tego wezwania organowi (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 3 września 2009 r., sygn. II SA/Po 571/09 -CBOIS).
Tak więc skarżący mogli skutecznie wnieść skargę na wskazaną uchwałę gdyby uprzednio doręczyli organowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i upłynąłby choć jeden dzień od tego zdarzenia. Tymczasem skarżący uczynili to w jednym piśmie - w skardze, zastrzegając warunek, że w przypadku nieuwzględnienia wezwania przez organ, wnoszą o przekazanie skargi do Sądu.
Z powyższych względów stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga, złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jest przedwczesna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie nastąpiło bowiem przed wniesieniem skargi do sądu, co oznacza, że nie został spełniony wymóg wcześniejszego, bezskutecznego wniesienia wezwania organu, o którym mowa w cytowanym art. 101 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 10 lipca 2014 r. II OSK 1714/14 - CBOIS).
Zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zasadą ogólną w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest zatem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca daje prymat załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. W przypadku kierowania skargi na uchwałę organu gminy ustawodawca nałożył na skarżącego obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Celem takiego wezwania jest umożliwienie zadośćuczynienia żądaniu strony przez organ jeszcze przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy uwzględnieniu, że strona nie dysponuje w takich przypadkach innymi środkami odwoławczymi.
Jest to więc nie tylko obowiązek strony, od którego dopełnienia zależy dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale również uprawnienie organu, który może (choć nie musi) uwzględnić wezwanie strony przed wniesieniem skargi, unikając ewentualnych, negatywnych konsekwencji uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Jednoczesne wniesienie skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa czyni to uprawnienie iluzorycznym i zbędnym i stanowi ominięcie wymogów jakie stawiała ustawa p.p.s.a. oraz ustawa o samorządzie gminnym (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.).
Ponadto, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, inny jest termin do rozpoznania wezwania do naruszenia prawa uchwała (vide: cytowana uchwała), a inny na przekazanie skargi z art. 54 § 2 p.p.s.a., który kreuje dla organu bezwzględny obowiązek (pod rygorem grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a.) przekazania skargi skierowanej za pośrednictwem organu do sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.