Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., [...], Burmistrz B. na podstawie art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a."), art. 3 pkt 11, art. 17, art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) uznał za nienależnie pobrane przez L. Ś. świadczenia przyznane decyzją organu z dnia [...] r., nr [...] w postaci prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz zobowiązał do zwrotu świadczenia wypłaconego za okres od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami.
Organ wyjaśnił, że w dniu 4 lutego 2016 r. wpłynęło do niego pismo z [...] informujące, że u L. Ś. nastąpił zbieg tytułów ubezpieczeń w okresie od 01.09.2010 r. do 31.08.2012 r., kiedy strona była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i w tym samym okresie była również zgłoszona do ubezpieczenia społecznego w związku z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczeniobiorca, za którego organ właściwy do wypłaty świadczenia ma obowiązek opłacać składki. W związku z powyższym w okresie od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. L. Ś. nie spełniała przesłanek do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ prowadziła działalność gospodarczą.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. Ś. podała, iż decyzją z dnia [...] r. zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia w związku z opieką nad matką B. K., u której orzeczeniem z dnia [...]r. stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Rzeczony wniosek skarżąca złożyła na początku września 2012 r., ponieważ do końca sierpnia 2012 r. prowadziła działalność gospodarczą, na potwierdzenie czego załączyła dokument potwierdzający zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...]r. Z uwagi na wskazane fakty skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie, dlaczego świadczenie przyznano jej od dnia 1 maja 2012 r. Nadto podała, że w tym okresie przyznano jej również zasiłek rodzinny na dziecko na okres trzech miesięcy od 1 sierpnia 2012 r. do 31 października 2012 r. oraz jednorazowy zasiłek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przy czym zasiłek rodzinny wypłacono jej tylko za miesiąc sierpień 2012 r.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art.138 § 1 pkt K.p.a., art. 5, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Przytaczając definicję nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zawartą w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i słuszne uznało Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji uznające pobrane przez skarżącą w okresie od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne za nienależnie pobrane, z uwagi na prowadzenie w tym okresie działalności gospodarczej
Powyższą decyzję L. Ś. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o jej uchylenie, wywiodła, że w złożonym wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wskazała okresu od którego ma jej zostać przyznane wnioskowane świadczenie, ponadto w dniu składania wniosku była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i załączyła dokument potwierdzający zamknięcie działalności gospodarczej.
Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r., nie zmieniając decyzji z dnia [...] r. przyznającej prawo do świadczenia ani nie stwierdzając jej nieważności, postanowił uznać przyznane decyzją z dnia [...] r. świadczenie za nienależnie pobrane, wskazując jednak do zwrotu tylko kwotę za okres od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r.
Analizując przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie żadna z nich nie wystąpiła. Kolegium nie dokonało analizy zagadnienia nienależnie pobranego świadczenia, stwierdzając jedynie, że jest to świadczenie nienależne, a tymczasem zaskarżona decyzja dotyczyła nienależnie pobranego świadczenia a nie nienależnego świadczenia. Przedmiotowe pojęcia nie są tożsame i należy odróżnić pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" od "świadczenia nienależnego".
Decyzja z dnia [...] r., przyznająca świadczenie, obowiązuje, zatem, w tych okolicznościach, nie wystąpiło nienależnie pobrane świadczenie. Skoro brak jest nienależnego świadczenia to tym bardziej nie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu, którego dotyczyła decyzja Burmistrza B. utrzymana w mocy przez Kolegium, które zajęło się innym zagadnieniem niż decyzja organu I instancji.
Bezwzględnym warunkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego jest uprzednie uznanie go za nienależne, a następnie za nienależnie pobrane. W przedmiotowej sprawie brak jest stwierdzenia nienależnego świadczenia, a wydana decyzja równocześnie dotyczy uznania, że świadczenie rodzinne zostało pobrane nienależnie i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Za powstałą sytuacje skarżąca nie ponosi winy, co potwierdził Burmistrz B. wyjaśniając w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r., że to program automatycznie wyliczył prawo do świadczenia od maja 2012 r., a dokument potwierdzający datę zamknięcia działalności gospodarczej został pominięty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 135 P.p.s.a. – orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w którym został wydany zaskarżony akt. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego – jednocześnie to postępowanie umarza (art. 145 § 3). Natomiast w razie nie uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracyjne zasadnie uznały, że wypłacone skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawna matką na podstawie decyzji z dnia [...] r.za okres od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, rozstrzygnięcie oparto na ustaleniu, że w okresie od 1 września 2010 r. do 31 sierpnia 2012 r. skarżąca była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z powyższym, w okresie od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. nie spełniała przesłanek do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 5 i 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej: u.ś.r.
Przepis art. 30 ust. 1 ww. ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 - 5 zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego, za które uważa się:
- 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
- 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
- 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
- 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
- 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że od "nienależnie pobranego świadczenia" należy odróżnić "świadczenie nienależne".
"Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występujący wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy po jego przyznaniu podstawa taka przestała istnieć, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania).
Z powyższego wynika, że do wydania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane nie wystarczy ustalenie, że świadczenie zostało przyznane bez podstawy prawnej, bądź, że ta podstawa prawna odpadła.
W orzecznictwie sądowym w tym zakresie zauważa się, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych twierdzeń, zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, publ. Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie.
W badanej sprawie, skarżąca w złożonym odwołaniu podnosiła, że występując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką informowała organy o wszystkich istotnych okolicznościach, w tym o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...]r., a pobierając je zgodnie z wydaną decyzją nie miała świadomości ani wiedzy, że za wskazany okres jej się ono nie należy.
Organ odwoławczy nie odniósł się do tych faktów, co stanowi naruszenie art.107 § 3 K.p.a. zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do zajęcia stanowiska wobec całego materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny powyższych okoliczności faktycznych związanych z wydaniem w dniu [...] r., decyzji o przyznaniu świadczenia od 1 maja 2012 r. mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W badanej sprawie, ani organ I instancji, ani Kolegium utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i żądając zwrotu świadczenia nie wykazało zaistnienia żadnej z wymienionych w art. 30 ust. 2 u.ś.r. przesłanek przesądzających o uznaniu, że jest ono nienależnie pobrane.
Z okoliczności tej sprawy nie wynika bowiem, iż skarżąca wprowadziła organ w błąd co do okoliczności faktycznych sprawy odnośnie okresu od 1 maja do 31 sierpnia 2012 r., za który to okres świadczenie zostało jej przyznane i wypłacone na mocy decyzji z dnia [...] r., i że przed tym była ona pouczona o braku prawa do pobierania tego świadczenia w tym okresie (art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz 2 u.ś.r.).
Z podanych powodów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze wskazany sposób rozumienia i stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się końcowo do zarzutu skargi, dotyczącego wydania przez organ jednej decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu tego świadczenia, wyjaśnić należy, że do dnia 18 września 2015 r. postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych było dwuetapowe. Najpierw należało wydać decyzję w przedmiocie ustalenia, że pobrane świadczenia są nienależnie pobrane i ustaleniu ich wysokości, a następnie, gdy decyzja ta stała się ostateczna, organ wydawał decyzję o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z dnia 3 września 2015 r.) wprowadzono zmiany.
W konsekwencji od dnia 18 września 2015 r. w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wydaje się jedną decyzję orzekającą o ustaleniu i o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie z nową treścią przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy orzekające w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zostały obowiązane do połączenia w jednej decyzji orzeczenia o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz o zwrocie tych świadczeń (art. 30 ust. 5 w nowym brzmieniu: "Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych...").