Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. ustalono T. W. obowiązek opłaty za pobyt syna - D. W. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r. na kwotę [...]zł, od [...] marca 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ze względu na zmianę miejsca pobytu małoletniego zmieniono powyższą decyzję w części dotyczącej ponoszenia opłaty i ustalono, iż w okresie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. oplata wynosi [...] zł, a od [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. opłata wynosi [...] zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. ustalono T. W. obowiązek opłaty za pobyt córki - P. W. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r. na kwotę [...]zł, a od [...] marca 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ze względu na zmianę miejsca pobytu małoletniej zmieniono powyższą decyzję w części dotyczącej ponoszenia opłaty i ustalono, iż w okresie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. opłata wynosi [...] zł, a od [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. opłata wynosi [...] zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. ustalono T. W. obowiązek opłaty za pobyt córki - N. W. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2020 r. na kwotę [...]zł, od [...] marca 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ze względu na zmianę miejsca pobytu małoletniej zmieniono powyższą decyzję w części dotyczącej ponoszenia opłaty i ustalono, iż w okresie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. opłata wynosi [...] zł, a od [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. opłata wynosi [...] zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. odstąpiono T. W. od ustalenia opłaty za pobyt D. W., P. W. i N. W. w placówce opiekuńczo - wychowawczej w okresie od [...] lutego 2021 r. do [...] stycznia 2022 r.
Dnia [...] sierpnia 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wpłynęło podanie T. W. z prośbą o umorzenie w całości należności wraz z odsetkami z tytułu opłaty za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W efekcie rozpoznania wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta S. odmówił umorzenia należności.
W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2021 r., orzekł o:
- 1) umorzeniu w części należności z tytułu opłaty za pobyt dzieci - N. P. i D. W. przebywających w placówce opiekuńczo-wychowawczej za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] listopada 2020 r. w kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...]zł,
- 2) pozostałą po umorzeniu w części zgodnie z pkt 1 należność z tytułu opłaty za pobyt dzieci N., P. i D. W. za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] listopada 2020 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w kwocie [...]zł rozłożył na 19 rat po [...] zł należności głównej i [...] zł odsetek i jedną ratę po [...] zł należności głównej i [...] zł odsetek, płatnych do 20-go każdego miesiąca, począwszy od listopada 2021 r. na wskazany rachunek bankowy.
Od powyższej decyzji T. W. wniósł odwołanie zwracając się z prośbą o umorzenie pozostałej do zapłaty kwoty [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami.
W skutek rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Prezydent Miasta S., powołując się na przepisy art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447) oraz §6, §7 i §9 uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (Dz. Urz. Woj. Z. z 2018 r. poz. [...]), decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt dzieci - N. za okres od dnia [...] lutego 2020 r. do [...] listopada 2020 r. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w łącznej kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł.
Pomimo złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 193 ust. 1 pkt 2, art. 194 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447), uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
T. W. zaskarżył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w użyczonym mieszkaniu przez matkę, płaci za gaz, światło i media. Skarżący podał, że pracuje dorywczo na terenie kraju i zarabia ok. [...] zł, płacąc regularnie alimenty na dzieci w wys. [...] zł miesięcznie. Po opłacaniu wszystkich warunków pozostaje mu niewielka kwota na wyżywienie. Następnie wskazał, że za rok 2021 zostały mu umorzone należności bez jakiejkolwiek prośby, natomiast za rok 2020 sprawa jest nadal w toku. Skarżący zwrócił się o umorzenie całej kwoty [...]zł wraz z odsetkami, bowiem nie jest w stanie jej uregulować.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej określanej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja powodująca uwzględnienie skargi z przyczyn w niej nie podniesionych lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, wystąpiła w niniejszej sprawie.
W ramach rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie w całości opłaty za pobytu trójki dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] listopada 2020 r. wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych: trzy decyzje organu I instancji oraz trzy decyzje organu odwoławczego.
W tym miejscu celowym jest przypomnienie, że postępowanie organu odwoławczego oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że dopiero czynność legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania rozpoczyna postępowanie odwoławcze (por. G. Łaszczyca w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - G. Łaszczyca. Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005 r., komentarz do art. 128). O ile organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem złożonego odwołania i powinien skontrolować działanie i decyzję organu I instancji w całokształcie, to sytuacja ta nie oznacza, że organ odwoławczy może rozpoznać sprawę z urzędu wychodząc poza zakres kwestionowanej przez stronę decyzji jeżeli ta zawiera kilka, mogących samodzielnie funkcjonować rozstrzygnięć. Innymi słowy, jeżeli z odwołania jednoznacznie wynika, że strona kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Rozpoznanie sprawy poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 77/08).
Z przedstawionego wyżej opisu przebiegu postępowania wynikającego z akt administracyjnych sprawy wynika, że po raz drugi rozpoznając sprawę Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2021 r., orzekł o:
- 1) umorzeniu w części należności z tytułu opłaty za pobyt dzieci - N. P. i D. W. przebywających w placówce opiekuńczo-wychowawczej za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] listopada 2020 r. w kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...]zł,
- 2) pozostałą po umorzeniu w części zgodnie z pkt 1 należność z tytułu opłaty za pobyt dzieci N., P. i D. W. za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] listopada 2020 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w kwocie [...]zł rozłożył na 19 rat po [...] zł należności głównej i [...] zł odsetek i jedną ratę po [...] zł należności głównej i [...] zł odsetek, płatnych do 20-go każdego miesiąca, począwszy od listopada 2021 r. na wskazany rachunek bankowy.
W złożonym od ww. decyzji odwołaniu skarżący wskazał, że "Zwracam się z prośbą o ponowne umorzenie opłaty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, którą to kwotę rozłożyliście mi państwo na raty za pobyt moich dzieci N., P. i D. W. za okres od [...] lutego 2020 r. - [...] listopada 2020 r." W dalszej części odwołania skarżący wskazał na swoją sytuację dochodową. Treść złożonego odwołania jednoznacznie określa zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji. Odwołujący się nie kwestionował rozstrzygnięcia określonego w puncie 1 decyzji Prezydenta Miasta S., którym umorzono mu część należności wraz z odsetkami. W odwołaniu swym skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy w części dotyczącej punktu 2 decyzji organu I instancji, którą rozłożono mu pozostałą należność [...] zł na 20 rat, wnosząc o umorzenie mu również tej pozostałej części opłat.
Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegając, że odwołanie nie dotyczyło korzystnego dla strony rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji organu I instancji, rozpoznało sprawę w ten sposób, że uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania sprawy w zakresie orzeczenia sformułowanego w punkcie 1 decyzji organu I instancji, bowiem co do rozstrzygnięcia objętego punktem 1 decyzji z dnia [...] października 2021 r. strona nie złożyła odwołania i w tej części decyzja stała się ostateczna. Złożenie odwołania jedynie co do części decyzji skutkuje jej uostatecznieniem się w pozostałej części po upływie terminu do złożenia tegoż odwołania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 276/21). Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie są władne rozpoznać ponownie sprawę w zakresie nieobjętym odwołaniem i wydać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej części, czy to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lut 2 albo art. 138 § 2 k.p.a.
Ponadto, skutkiem wadliwego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, skarżący znalazł się w gorszej sytuacji prawnej niż przed złożeniem odwołania z dnia [...] października 2021 r.
Konsekwencją naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasady rozpoznania sprawy w części nieobjętej odwołaniem, uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2021 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, było ponowne orzekanie przez organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] co do całej wysokości opłat wraz z odsetkami za zwłokę za pobyt trójki dzieci skarżącego przebywających w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz przez organ odwoławczy zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...].
Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, miało charakter rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów stanowiących podstawę prawną orzekania przez organy obu instancji zarówno w ramach postępowania odwoławczego (art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz pierwszoinstancyjnego, wynikającego z realizacji wadliwej decyzję kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie rozpatrzyć sprawę w zakresie objętym odwołaniem skarżącego z dnia [...] października 2021 r., tj. dotyczącym rozstrzygnięcia opisanego w punkcie 2 decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2021 r.