Uzasadnienie
S.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiające uznania skarżącego za stronę we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym dotyczącym zagospodarowania działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], stanowiącej własność innej osoby.
Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] r. wezwał organ nadzoru budowlanego I instancji do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ ani przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "k.p.a." ani przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie przewidują możliwości wydania postanowienia odmawiającego uznania określonej osoby za stronę postępowania.
W odpowiedzi na wezwanie organ, pismem z dnia [...] r., poinformował skarżącego, że nie widzi podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ skarżący może kwestionować postanowienie dnia [...] r. w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. Organ zauważył, że prowadzi postępowanie wszczęte z urzędu, w którym nie ma podstaw do wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że brak jest podstaw prawnych do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania przedmiotowej działki, bowiem skarżący nie wykazał na czym polega jego interes prawny w tym postępowaniu, a na podstawie samego tylko interesu faktycznego nie można ograniczać inwestora w czynieniu użytku z należącej do niego nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że maszyna, trak taśmowy do cięcia drewna zlokalizowany na działce nr [...] jest trakiem wolnostojącym, bez obudowy, który można kupić w każdym sklepie przemysłowym, a z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na przedmiotowej działce dotychczasowa działalność może być prowadzona, jednak bez rozbudowy zakładu i zwiększenia mocy produkcyjnej. Zapis planu miejscowego o likwidacji działalności ma bowiem charakter postulatu docelowego.
Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego, zdaniem organu nadzoru budowlanego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania o jakim mowa w art. 28 Prawa Budowlanego, dlatego skarżący nie jest stroną w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. odmawiające uznania skarżącego za stronę w postępowaniu wszczętym z urzędu dotyczącym nieprawidłowego zagospodarowania działki należącej do innej osoby.
Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 p.p.s.a., przede wszystkim nie jest ono decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty.
W związku z powyższym należało ustalić czy zaskarżone postanowienie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty te lub czynności: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia w wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego.
Ponadto musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przede wszystkim kryterium przedmiotowe skargi wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym. Powołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji kwestionowania działań organów w zakresie prawidłowości stosowania przepisów procedury administracyjnej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wyznacza zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie daje podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z przypadków wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Dodatkowo wyjaśnić należy zagadnienie udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uznaje się za stronę postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005).
Wskazuje się także, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615).
Podobne stanowisko prezentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46, w którym Sąd wyraził pogląd, iż "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną).
Wskazać również należy, że jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała udziału bez własnej winy służy jej prawo żądania wznowienia postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.