Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. J. K. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dożywianie. Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją Nr [...], z dnia [...] r., przyznał J. K. pomoc społeczną w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w okresie od dnia [...] r. do dni [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie.
J. K. odwołał się od powyższej decyzji. W odwołaniu podniósł, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, bowiem w decyzji z dnia [...] r. przyznano pomoc pieniężną na dożywianie w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., nie uwzględniając wcześniejszego okresu, tj. nie przyznano świadczenia za miesiąc [...] r. Podkreślił, że wniosek o przyznanie pomocy złożył w dniu [...] r. i w związku z powyższym wniósł o wyrównanie świadczenia za miesiąc [...] r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Kolegium ustaliło, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r J. K. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dożywianie. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu rodzinnego ustalono, że J. K. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną oraz, że jego dochód wynosi [...] zł miesięcznie (na który składa się: zasiłek stały w wysokości [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł) i dochód ten nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. [...].
Organ odwoławczy przypomniał, że na podstawie art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności:
- 1) zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania:
- a) dzieciom do 7 roku życia,
- b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej,
- c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.
Z kolei na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, na podstawie ww. przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", MOPS przyznał J. K. świadczenie pieniężne na zakup żywności w okresie od dnia [...] r. do dnia [...]r., w wysokości [...] zł miesięcznie.
Kolegium stwierdziło także, że z akt sprawy wynika, że Ośrodek w dniu [...] r. zawiadomił J. K., że jego wniosek z dnia [...] r. w sprawie przyznania pomocy na zakup żywności nie zostanie załatwiony w terminie określonym w art. 35 K.p.a., z przyczyn niezależnych od Ośrodka, a wynikających z braku środków finansowych na ten cel. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r.
Odnosząc się do okresu, od którego przyznana została J. K. pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności, tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r., Skład Orzekający Kolegium stanął na stanowisku, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie stanowiącej przedmiot rozpatrzenia, wniosek wraz z wymaganą dokumentacją złożony został przez J. K. w MOPS [...] w dniu [...] r., w związku z powyższym organ pierwszej instancji winien był przyznać pomoc pieniężną na zakup żywności od dnia [...] r., zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Fakt, że Ośrodek w dniu [...] r. zawiadomił J. K., że jego wniosek nie zostanie załatwiony w terminie, w ocenie Kolegium nie zwalniał Ośrodka z obowiązku przyznania pomocy. Na podstawie zaskarżonej decyzji pomoc przyznana została na dwa miesiące, tj. [...] r.
Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, winien przyznać pomoc skarżącemu od dnia [...] r. do dnia [...] r., natomiast przyznanie świadczenia na miesiąc [...] r. Kolegium pozostawiło do oceny organu.
Odnosząc się do wysokości przyznanej pomocy na zakup żywności, tj. kwoty [...] zł miesięcznie, Skład Orzekający Kolegium stanął na stanowisku, "że kwota ta jest rażąco nieadekwatna do zaspokojenia nawet podstawowych potrzeb wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę okres całego miesiąca, przyznana pomoc na zakup żywności wynosi [...] zł dziennie, co z kolei stanowi zaprzeczenie celu jakiemu pomoc ta ma służyć, tj. zaspokojenia podstawowej potrzeby bytowej, tj. wyżywienia osoby schorowanej, która jest inwalidą."
Kolegium stwierdziło także, że nawet mając na względzie że świadczenie pieniężne nie ma charakteru obowiązkowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, trzeba uznać, że przyznana pomoc w wysokości [...] zł jest rażąco niska i niemożliwa do racjonalnego zagospodarowania w skali miesiąca. W tej sytuacji, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na względzie powyższe uwagi, winien przyznać skarżącemu pomoc w realnej wysokości.
Kolegium podkreśliło, że z analizy akt sprawy wynika, że skarżący ze strony Ośrodka w okresie od [...]r. do [...] r. otrzymał pomoc na zakup żywności w wysokości [...] zł. W ocenie Kolegium, przyznanie pomocy J. K. w zbliżonej wysokości pozwoli, choć w części, na realne zaspokojenie potrzeb zakupu żywności.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący stwierdził, że w decyzji tej nie uwzględniono, a jedynie naruszono dobra skarżącego. Do skargi załączył decyzję organu I instancji wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ponownie przyznającą mu pomoc od dnia [...] do [...] r. w wysokości [...] zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270).
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011r., nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba mieć na względzie także treść art. 136 K.p.a. co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając to na uwadze należy uznać, że w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej byłoby, w ocenie sądu, równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Warszawa 2011, s. 519).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną, dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie.
Prawdą jest, że art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.) stanowi, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Interpretacja treści tego uregulowania prowadzi, zdaniem sądu, do wniosku, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej o charakterze okresowym - miesięcznym przyznaje się i wypłaca poczynając od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek, a nie od jakiejś innej daty.
Zatem w sytuacji złożenia wniosku, jak w przypadku niniejszej sprawy, w dniu [...] r., świadczenie przysługuje poczynając od dnia [...] r. Naruszenie powyższego przepisu poprzez przyznanie świadczenia w terminie późniejszym - od [...] r., niezależnie od przyczyn jakie legły u podstaw przyjęcia takiego terminu, jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art.106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że doszło do naruszenia powyższego przepisu, ale jest to naruszenie przepisu prawa materialnego.
W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium stwierdzając, że kwota świadczenia na pomoc żywnościową ustalana jest w drodze uznania administracyjnego, nie oceniło czy organ I instancji prawidłowo uzasadnił ustaloną wysokość pomocy, czy też, jego wybór należy uznać za dowolny. Organ jedynie stwierdził, że przyznana kwota jest za niska i stanowi zaprzeczenie celu, jakiemu ma służyć.
Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wykazał naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, ani konieczności przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień, których zakres miałby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co spowodowało naruszenie art.138 § 2 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji.
W ocenie sądu, naruszenie przepisu prawa materialnego przez organ I instancji umożliwiało organowi odwoławczemu dokonanie zmiany (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego celem usunięcia tego naruszenia.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dokonaną przez sąd.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak na wstępie.