Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. adwokat A. M. - jako ustanowiony przez Sąd Rejonowy postanowieniem z [...] stycznia 2020 sygn. [...] kurator dla nieznanego z miejsca pobytu Ł. J. - zwrócił się Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o odstąpienie od obciążenia Ł. J. opłatą z tytułu umieszczenia jego małoletniej córki S. J. w rodzinie zastępczej spokrewnionej. We wniosku kurator wskazał, że stosownie do informacji udzielonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w S. Ł. J. nie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych, co uprawnia to do stwierdzenia, że nieobecny nie osiąga żadnych dochodów na terenie Polski. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. udzieliło jedynie informacji, że ojciec S. J. odbywa karę pozbawienia wolności w [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 6, art. 194 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.) oraz uchwały Nr XLIV/1287/18 Rady Miasta Szczecin z dnia 11 września 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2012 r., poz. 182), po rozpatrzeniu wniosku kuratora, odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt S. J., przebywającej w rodzinie zastępczej spokrewnionej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M., Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt: [...], S. J. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej.
Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń oraz dodatków na utrzymanie dziecka, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, rodzinie zastępczej lub osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 pkt 1, ww. ustawy, rodzice odpowiadają solidarnie. W związku z tym, że matka dziecka nie żyje, postępowanie dotyczy jedynie ojca.
Na podstawie zebranych dokumentów w sprawie ustalono, że Ł. J. nie widnieje w kartotece Powiatowego Urzędu Pracy w S. (dane uzyskane z informatycznego systemu. Zgodnie z pismem z ZUS w S., nie pobiera zasiłków, renty, emerytury, nie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych. Nie figuruje w ewidencji [...] Centrum Świadczeń. Przebywa w zakładzie karnym na terenie [...]. Nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. (ustalono na podstawie systemu informacyjnego POMOST).
W dniu [...] lutego 2020 r. mailowo wezwano A. M. o dostarczenie dowodów na okoliczności przedstawione we wniosku, tj. brak zatrudnienia Ł. J. w zakładzie karnym i brak dochodów. Do chwili wydania decyzji nie wpłynęły dokumenty pozwalające określić sytuację materialno-bytową strony.
W związku z powyższym i brakiem możliwości ustalenia faktycznej sytuacji rodzinnej i dochodowej strony, organ I instancji uznał, że nie można stwierdzić, czy Ł..J. spełnia warunki do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt S. J. w pieczy zastępczej, i z tego powodu odmówiono stronie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej.
Od decyzji odwołanie złożył kurator strony, w którym wniósł o uchylenie w całości decyzji i odstąpienie od ustalenia dla Ł. J. opłaty za pobyt małoletniej córki w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Zdaniem kuratora, organ I instancji nie ustalił, czy i w jakiej wysokości Ł. J. osiąga dochody, przebywając w zakładzie karnym w [...]. W związku z powyższym, decyzja jest błędna, gdyż oparta została na bezpodstawnym domniemaniu, że strona osiąga dochody.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j.) w zw. z art. 193 ust. 1, la, 2, 6, art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz.1507 tj. ze zm.) oraz § 2, 3, 4 i 5 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 11 września 2018 r. nr XLIV/1287/18 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, po rozpatrzeniu odwołania Ł. J. reprezentowanego przez kuratora, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając decyzję Kolegium powołało się na przepis art. 193 ust. 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej "ustawa")oraz przepis § 4 uchwały Rady Miasta Szczecin nr XLIV/1287/18 z dnia 11 września 2018 r. dotyczący warunków odstąpienia od ustalenia opłaty.
Kolegium podkreśliło, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek kuratora strony z lutego 2020 r., a więc przy ustalaniu dochodu rodziny należało wziąć pod uwagę dochód za styczeń 2020 r. Jednakże na skutek biernej postawy wnioskodawcy, organ I instancji nie był w stanie ustalić tego, jaki strona uzyskuje miesięcznie dochód, ani nawet okoliczności, czy prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe.
Z akt sprawy wynika, że strona była w sposób należyty poinformowana o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jednak od samego początku zaniechała kontaktu z organem I instancji oraz nigdy nie przedłożyła odpowiednich oświadczeń i dokumentów, mogących stanowić podstawę do ustalenia chociażby aktualnych dochodów oraz wydatków i składu osobowego rodziny.
Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na powyższe, całkowicie bezpodstawne są zarzuty strony w przedmiocie naruszenia art. 7 i 81a k.p.a. Okoliczności kluczowych dla sprawy organ I instancji nie może ustalić z urzędu i bez udziału osoby zainteresowanej, natomiast Ł. J. zaniechał jakiegokolwiek udziału w sprawie (nie składał żadnych pism, wyjaśnień itp.). Jedynym udziałem strony w postępowaniu było złożenie wniosku i odwołania za pośrednictwem kuratora. Ponadto, przepisy ustawy przewidują obowiązek wykazania przez zainteresowanego odstąpieniem od ustalenia opłaty okoliczności w przedmiocie składu osobowego rodziny oraz wydatków ponoszonych przez rodzinę. Właściwą decyzję organ podejmuje w ramach uznania administracyjnego i nie jest w żaden sposób zobowiązany do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (w szczególności w przypadku biernej postawy samej zainteresowanej), tym samym nie może być mowy o naruszeniu art. 193 ust. 1 pkt 1 i art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wniósł Ł. J., reprezentowany przez adw. A. M., kuratora dla osoby nieobecnej. Skarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z § 3 ust. 4 uchwały nr XLIV/1287/18 Rady Miasta Szczecina z dnia 11 września 2018 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na uznaniu, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym informacja o przebywaniu Ł. J. w zakładzie karnym na terenie [...] jest niewystarczający do ustalenia faktycznej sytuacji materialno - bytowej strony,
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że ustalone przez organ fakty oraz okoliczności podniesione przez kuratora dla osoby nieobecnej nie spełniają przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej,
- b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo ww. naruszeń organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kurator skarżącego podkreślił, że wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na domniemaniu, że Ł. J. osiąga dochody pracując w zakładzie karnym, podczas gdy w aktach jedyną informacją jest to, że przebywa w zakładzie karnym, a nie ustalone zostało, czy i w jakiej wysokości osiąga dochody. Tymczasem, przepisy art. 7 k.p.a. i art. 81a k.p.a. obligują organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do ustalenia wszelkich okoliczności ważnych w sprawie, w sposób niebudzący wątpliwości Nie można, zdaniem kuratora, przerzucać na stronę obowiązku udowadniania faktów, które organ sam może ustalić, czy to w oparciu o posiadaną wiedzę, czy też na skutek podejmowanych czynności z urzędu. Po stronie organu istniał więc obowiązek uzyskania dalszych istotnych informacji, chociażby z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B.. Kurator wyjaśnił, że pomimo podjętych działań nie udało mu się uzyskać stosownych danych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu [...] stycznia 2021 r. adwokat A. M. zgłosił się do sprawy jako pełnomocnik procesowy Ł. J., informując, że skarżący aktualnie przebywa w S., a zatem dotychczasowa rola kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu utraciła byt. Do pisma dołączono pełnomocnictwo procesowe udzielone ww. adwokatowi przez Ł. J. do reprezentowania go w niniejszym postępowaniu.
W dniu [...] stycznia 2021 r. Ł. J. złożył do akt pismo, w którym oświadczył, że w trakcie pobytów w zakładach karnych pracował, jednak nie otrzymywał żadnych pieniędzy, które mógłby przeznaczyć na utrzymanie córki. Korzystał z pomocy matki, która przekazywała mu niewielkie kwoty na rozmowy telefoniczne, na zakup środków chemicznych. Na koniec pobytu w zakładzie zakupiono mu bilet deportacyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Wniesiona skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019, poz. 1111 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.
W myśl art. 194 ust. 2 cyt. ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że córka skarżącego przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej zaś jego żona nie żyje. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżący odbywał w zakładzie karnym w [...] Karę pozbawienia wolności od [...] stycznia 2017 r. do [...] sierpnia 2020 r., kiedy to na podstawie biletu deportacyjnego wrócił do Polski.
Ustanowiony kurator dla nieznanego z miejsca pobytu Ł. J. wystąpił pismem opatrzonym datą [...] lutego 2020 r. z wnioskiem o odstąpienie od obciążania skarżącego opłatą ze względu na uzyskanie informacji o odbywaniu przez zobowiązanego kary pozbawienia wolności w [...] i nie osiąganie żadnych dochodów.
Rzeczą organów orzekających w sprawie, po złożeniu wniosku przez kuratora, było przeprowadzenie postępowania na okoliczność sytuacji finansowej skarżącego w zestawieniu z wymogami określonymi w uchwale Nr XIV/338/11 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (Dz.Urz. Woj. Zacho. Z 2021 r. poz. 182), zwanej dalej "uchwałą".
Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanej uchwały odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje na okres określony w decyzji, nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy.
Z kolei zgodnie z ust. 2 odstąpienie może nastąpić w następujących sytuacjach:
1/ dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie przekracza kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, 2/ dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby te wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką, lub ponoszą odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację, w pieczy zastępczej lub wystąpiła inna uzasadniona okoliczność, w szczególności długotrwała choroba, bezdomność, niepełnosprawność, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych.
Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący od umieszczenia go w zakładzie karnym w [...] do czasu wydania decyzji osiągał jakiekolwiek dochody w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie wykazano również posiadania jakichkolwiek zasobów pieniężnych. Twierdzenie o uzyskiwaniu dochodów z pracy wykonywanej w okresie odbywania kary organy oparły nie na konkretnych dowodach lecz na przypuszczeniach.
Zauważyć w tym miejscu wypada, że skoro organy nie były w stanie ustalić, czy z uwagi na sytuację finansową skarżący może ponosić opłaty za pobyt córki w spokrewnionej rodzinie zastępczej, to zasadne było rozważenie odstąpienia od tej opłaty przynajmniej na taki okres, na który pozwala na to uchwała.
Wskazać również należy, że organ nie może opierać decyzji odmawiającej odstąpienia od opłat wyłącznie na domniemaniach. Skoro organ posiadał wiedzę o tym, że skarżący odbywa karę pozbawienia wolności w [...] zakładzie karnym, to winien podjąć działania w kierunku wyjaśnienia, czy wykonuje tam odpłatną pracę nie zaś oczekiwać takich ustaleń wyłącznie od wyznaczonego kuratora. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że jakiekolwiek działania w tym kierunku zostały podjęte. Organ nie przeprowadził również postępowania w kierunku ustalenia rzeczywistej sytuacji ekonomicznej skarżącego poprzez uzyskanie informacji od najbliższej jego rodziny. Ustalenia te byłyby przydatne również w sytuacji prowadzenia postępowania o ustalenie opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej.
W piśmie złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący wyjaśnił, że zaopatrzony w bilet deportacyjny wrócił do Polski [...] sierpnia 2020 r. oraz, że w czasie odbywania kary pracował, ale nie otrzymywał za pracę żadnych pieniędzy, którymi mógłby dysponować. Finansowo w tym czasie wspierała go matka, która przysyłała mu niewielkie kwoty na rozmowy telefoniczne do Polski oraz zakup środków chemicznych.
Analizując treść przepisu art. 194 ust. 3 ustawy, należy zwrócić uwagę, że odstąpienie od ustalenia opłaty oparte jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że decyzję co do odstąpienia pozostawiono uznaniu właściwym organom. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przypadku decyzji uznaniowej, szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Chociaż decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, albowiem sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
W kontekście uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji wskazać należy, że postępowanie dotyczące wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter w istocie dwuetapowy. W pierwszym etapie organ ocenia, czy spełnione zostały przesłanki otwierające temu organowi możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ocena ta dokonywana jest według reguł dotyczących postępowania dowodowego i polega na weryfikacji poszczególnych, określonych przez lokalnego prawodawcę kryteriów. Dopiero uznanie, że spełniona została choćby jedna z przesłanek pozwalających organowi na odstąpienie od ustalenia opłaty, pozwala na przejście do drugiego etapu, w ramach którego, działając w granicach uznania administracyjnego, organ może ale nie musi uwzględnić wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty.
W realiach rozpoznawanej sprawy ustalenia organów nie pozwalają na weryfikację kryteriów określonych w uchwale, albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w tym zakresie niewystarczający.
Znamienne dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego jest to, że organ wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast w uzasadnieniu nie rozpatrzył ponownie sprawy w oparciu o i tak skąpy materiał dowodowy lecz uzasadnił swoją decyzję przytaczając przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie i nie odnosząc tychże do stanu faktycznego sprawy. Zarzucanie kuratorowi bierności w sprawie ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego, w sytuacji, gdy organ wiedział że tenże odbywa karę pozbawienia wolności w [...] jest co najmniej niezrozumiałe przy braku jakiejkolwiek aktywności organu w tej materii. Informacja ta powinna skłonić organ do podjęcia działań w celu wyjaśnienia sytuacji skarżącego, nie zaś być inspiracją do formułowania tez, z których nic nie wynika.
Podsumowując, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, albowiem organy nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie niespornego stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego. Obydwie decyzje, zważywszy na niepełny materiał dowodowy, cechuje wyjątkowa dowolność, co w przypadku decyzji uznaniowej nie powinno mieć miejsca.
Skoro decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a w przypadku decyzji organu odwoławczego również z naruszeniem art. 15 k.p.a., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią ocenę sądu wyrażoną w niniejszym wyroku, którym są związane na mocy art. 153 p.p.s.a.