Uzasadnienie
Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], nakładającą na M.M. karę pieniężną za wykonanie - bez wymaganych uprawnień - transportu karmy dla zwierząt futerkowych wyprodukowanej z ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...], nałożył na M.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M.M., karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonanie - bez wymaganych uprawnień - transportu karmy dla zwierząt futerkowych o wadze [...] kg, wyprodukowanej z ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dokumenty nadesłane w dniu 31 października 2014 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii potwierdzają wykonanie przewozu karmy dla norek z zakładu N. M. do podmiotu Spółki A. przez M.M. środkiem transportu o numerze rejestracyjnym [...]. Jednocześnie wymieniony nie figuruje w prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii rejestrze przedsiębiorców zarejestrowanych na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie 1774/2002 (o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego). Z uwagi na powyższe organ uznał, że M.M. nie posiadał uprawnienia do wykonywania transportu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych wobec czego naruszył obowiązujące przepisy, w tym art. 23 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 21 października 2009 r. i tym samym podlega karze określonej w art. 85 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
Zgodnie bowiem z tym przepisem, karze pieniężnej podlega ten, kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez M.M. w trakcie prowadzonego postępowania, organ wskazał, że nieświadomość przedsiębiorcy, tak do faktów jak i co do prawa nie stanowi okoliczności wyłączającej wymierzenie kary pieniężnej. Ponadto przedsiębiorca nie powinien przyjmować zlecenia wykonania transportu nie mając wiedzy, co będzie przewożone.
W odwołaniu od powyższej decyzji M.M. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z naruszeniem norm prawa materialnego oraz procedury administracyjnej mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Skarżący zarzucił organowi I instancji nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego do stwierdzonego naruszenia a także naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia decyzji w kwestii pojęcia prowadzącego działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia. Zdaniem skarżącego organ błędnie zastosował przepis materialny co doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu i zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez nałożenie kary za czyn niepopełniony, jak również niewyczerpująco ustalił stan faktyczny co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania, za nieuzasadniony uznał argument skarżącego, że do przewozu odpadów nie doszło skoro zlecenia przewozowe oraz dokument CMR nie zawierają żadnych informacji, z których wynikałoby, że ładunek był odpadem. Zdaniem organu, zgormadzona dokumentacja u odbiorcy karmy, który podlegał stałemu nadzorowi przez Powiatowego Lekarza Weterynarii była zgodna z obowiązującymi przepisami w tym zakresie i wystawiony został właściwy dokument handlowy.
Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dopełniony został przez organ I instancji, wynikający z art. 11 K.p.a., obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powiatowy Lekarz Weterynarii, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego wyjaśnił stronie podstawy prawne podjęcia działania przez organ. Ponadto wskazał zasadność podejmowanych działań jak również dalszy sposób postępowania uwarunkowany przepisami prawa.
W ocenie organu odwoławczego, przewóz karmy dla norek stanowiącej produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z wymaganiami cytowanego rozporządzenia z dnia 21 października 2009 r. jest możliwy wyłącznie przez uprawnione podmioty spełniające wymagania weterynaryjne oraz przy użyciu środków transportu odpowiednio dostosowanych i wyposażonych do tego celu. Przeprowadzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii postępowanie bezspornie wykazało naruszenie przepisów przez stronę. Organ I instancji prawidłowo przy tym zidentyfikował i zakwalifikował stwierdzone naruszenia oraz prawidłowo zastosował sankcje przewidziane prawem jak również szczegółowo je uzasadnił.
Organ odwoławczy dodał, że stosowana przez skarżącego terminologia jest niewłaściwa, bowiem przewożonym przez niego produktem nie był odpad lecz karma dla norek wyprodukowana z ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej wskazaną decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, M.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów opłaty sądowej w wysokości[...] zł.
Zaskarżonej decyzji zarzucił: nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego do stwierdzonego naruszenia a także naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia decyzji w kwestii pojęcia prowadzącego działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia oraz błędne zastosowanie przepisu materialnego prowadzące do naruszenia zasady legalizmu i zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez nałożenie kary za czyn niepopełniony jak również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że z dokumentów otrzymanych w postępowaniu od Powiatowego Lekarza Weterynarii wynika, że odbiorca wiedział o rodzaju ładunku, jednak wymiana dokumentu nastąpiła bez udziału przewoźnika. Przewoźnik i kierowca nie dysponowali kartą przekazania odpadu oraz wiedzą na temat przewożonego ładunku poza tą, że jest to karma dla zwierząt. Przewożony towar był suchy, wcześniej poddany obróbce, przez co zupełnie nie przypominał odpadu. Nie był to towar przeznaczony do utylizacji, lecz towar który został przetworzony przez firmę duńską i nadany do przewozu jako produkt. Zlecenie przewozowe oraz dokument CMR nie zawierają żadnych informacji, że ładunek był odpadem. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie doszło do przewozu odpadów.
Skarżący podkreślił, że wskazany przewóz spornego ładunku miał charakter incydentalny, wystąpił tylko raz, a przy tym wątpliwe jest czy przewożony ładunek faktycznie był odpadem.
W ocenie skarżącego, organ I instancji nie przeprowadził dokładnego postępowania, nie skorzystał z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, nie zweryfikował dokumentacji nadawcy, ani nawet nie zweryfikował dokładnie dokumentacji przewoźnika. Oparł się jedynie na dokumentach pochodzących od nieuczciwego odbiorcy ładunku.
Wojewódzki Lekarz Weterynarii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że współpracę z duńską firmą, od której odebrano zakwestionowaną karmę skarżący prowadzi od 5 lat. W ramach zleceń przewożone były takie produkty jak papier, aluminium a także sucha karma dla zwierząt do oraz do. Transport takiego produktu jak zakwestionowany odbył się tylko raz – na zlecenie firmy spedycyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja ego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie nałożenia na M.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M.M., kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykonanie - bez wymaganych uprawnień - transportu karmy dla zwierząt futerkowych o wadze [...] kg, wyprodukowanej z ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego.
Organ, na podstawie art. 85 a ust. 1 pkt 1, art. 85 b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539) w związku z przepisami § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz.U. z 2014 r. poz. 629), wymierzył skarżącemu wymienioną wyżej karę za naruszenie art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 - o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE L.2009.300.1).
Niezbędnym i koniecznym warunkiem prawidłowego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, uprawniających organ do nałożenia kary administracyjnej, jak też do stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach, jest poczynienie jasnych, wyczerpujących i nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.
Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracyjne powinno być prowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 K.p.a., czyli zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, które znajdują rozwinięcie w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że to organ administracji publicznej prowadzić ma postępowanie, gromadzić dowody w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i aby prowadziło to do zastosowania prawidłowych norm prawa materialnego.
W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 80 K.p.a. ocenić ma na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niewątpliwie to na organie spoczywa ciężar dowodu i to on właśnie powinien wykazać się inicjatywą dowodową, jeżeli dostrzeże, że jakiś aspekt stanu faktycznego sprawy wciąż wymaga wyjaśnienia. W myśl bowiem art. 7 K.p.a., organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r. I OSK 2271/13).
Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy organ prawidłowo, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego swobodną ocenę ustalił stan faktyczny sprawy wskazujący, że skarżący wykonał transport karmy dla norek wyprodukowanej z ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie rejestrując działalności w tym zakresie oraz, że zostały naruszone przepisy wymienione w decyzji.
Dokonana przez Sąd analiza zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organy stan faktyczny sprawy ustaliły w sposób niewystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że organy orzekające, stan faktyczny sprawy oparły na treści dokumentu handlowego o numerze [...] z dnia [...] oraz międzynarodowego listu przewozowego CMR sporządzonego w języku niemieckim.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony w oparciu o te dowody stan faktyczny sprawy nie mógł być podstawą do sformułowania zarzutu, który stanowił następnie podstawę wymierzenia kary administracyjnej.
Z treści listu przewozowego CMR wynika jedynie, że w dniu 18 lipca 2014 r. pojazdem przewoźnika "" o nr rej. [...] przetransportowane zostały z do [...] palety bliżej nieokreślonej karmy. Z dokumentu tego nie wynika jakiego rodzaju była to karma, dla jakich zwierząt była przeznaczona, jaki był jej skład. Takich szczegółowych danych nie zawiera także dokument handlowy o numerze [...] sporządzony w języku niemieckim. Należy podkreślić, że jedyne informacje o przewożonym towarze to jego waga, określenie, że jest to pasza dla bliżej nieokreślonych zwierząt oraz, że jest to towar zamrożony. W rubryce I.31 (oznakowanie towaru) – "gatunek (nazwa naukowa)" wpisano nazwę własną produktu - w języku duńskim, której tłumaczenia nie dołączono do akt. Wspomniana rubryka (I.31) powinna także zawierać informacje dotyczące rodzaju towaru, kategorii, numeru partii, jednak w tym zakresie nie dokonano w niej żadnych zapisów.
Pomimo zawartego na druku wyjaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia m.in. pozycji "kategoria" – w której należy określić materiały kategorii 1, 2 lub 3 (a w przypadku kategorii 3 należy także wskazać punkt art. 10 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, który odnosi się do danego produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego) – takiej kategorii nie wskazano.
Wobec powyższego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zapewnienie organu, że dokumentacja uzyskana u odbiorcy karmy była zgodna z obowiązującymi przepisami jak również został wystawiony właściwy dokument handlowy może budzić wątpliwości.
Należy podkreślić, że w sekcji 4 cytowanego powyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. – w artykułach 7 – 10 zawarto szczegółową klasyfikację produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, z ich podziałem na kategorie: 1, 2 i 3 jednakże ani z zaskarżonej decyzji ani z decyzji organu I instancji nie wynika, jakim produktem była zdaniem organów – w świetle tych przepisów - karma przewożona przez skarżącego w dniu 18 lipca 2014 r.
W tej sytuacji nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie organy uznały, że wspomniana karma została "wyprodukowana z ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego" ani też jakiego rodzaju były to produkty. Tym czasem ustalenie powyższej okoliczności jest istotne z uwagi na treść przepisu art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r., zawierającego wyliczenie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, do których przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Powiatowy Lekarz Weterynarii prowadząc kontrolę firmy – odbiorcy przedmiotowej karmy - miał możliwość uzyskania wszelkich dokumentów istotnych dla ustalenia rodzaju dostarczonej przez przewoźników – w tym także skarżącego – karmy, a zatem organy prowadzące przedmiotowe postępowanie mogły w razie wątpliwości zwrócić się o takie dodatkowe dokumenty, czego jednak nie uczyniły.
Wskazane zaniechania organu w zakresie postępowania wyjaśniającego, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy uniemożliwiły – zdaniem Sądu - prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji - z przyczyn, na które Sąd powołał się wyżej - nie spełniają powyższych przesłanek.
Reasumując, ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., wskutek tego zaskarżona decyzja została podjęta z takim naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada normie wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Nie przesądzając ostatecznego wyniku postępowania, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zaś odnoszącą się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem ustaleń oraz oceny organu przede wszystkim będą te dowody i okoliczności, które organ pominął i nie rozważył w dotychczasowym postępowaniu, ewentualnie te, które strony dodatkowo złożą w postępowaniu.
Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji wymaga najpierw dokonania oceny dowodów, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Uzasadnienie to winno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 K.p.a.). Dopiero wykonanie tych czynności, winno być przełożone na ustalony stan faktyczny, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Tylko bowiem fakty ustalone przez organ, a nie stwierdzone przez strony, mogą być podstawą aktu subsumcji (podciągnięcia prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego, pod normę prawa materialnego, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie).
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.