Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania i przystosowania do funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem w podpiwniczeniu, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego warunki zabudowy ustalono w trybie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy, której wyniki stanowią załącznik decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa A, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- - błędnie dokonaną analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz błędne ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy;
- - naruszenie § 12, § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania budynku w stosunku do istniejących granic oraz przesłonięcie istniejącego budynku, należącego do Wspólnoty i odcięcie go od obecnego naturalnego oświetlenia;
- - nieuwzględnienie, że stan techniczny parterowych budynków handlowych nie zezwala na wykorzystanie istniejących ścian i fundamentów do wykonania nadbudowy, rozbudowy i przebudowy w postaci wykonania kondygnacji podziemnej oraz nadbudowania czterech pięter;
- - nierówne traktowanie wnioskodawców, tj. ustalanie warunków zabudowy według indywidualnych uzgodnień z wnioskodawcą, a nie zgodnie z wyliczeniami z analiz urbanistycznych dotyczących ilości miejsc parkingowych;
- - nieuzasadnioną likwidację istniejącej i wykorzystywanej strefy publicznej w ramach istniejącej zabudowy usługowej oraz zezwolenie na zniszczenie dóbr kultury współczesnej, tj. oryginalnej zabudowy z lat 60-tych, stanowiącej przemyślaną kompozycję przestrzenną wraz z sąsiednimi budynkami mieszkalnymi z tego okresu,
- - brak wyraźnego określenia powierzchni użytkowej części handlowej i usługowej,
- - brak wskaźników powierzchni biologicznie czynnej oraz przemilczenie faktu, że przy granicy z przedmiotową nieruchomością rośnie 50-letni kasztanowiec, który stanowi ozdobę dla istniejącej zabudowy; zrealizowanie zamierzenia przez inwestora wymusi usuniecie kasztanowca, który jest ozdobą dla zabudowy działek sąsiednich i stanowi atrakcję dla dzieci;
- - nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowy teren w latach 90-tych został przekazany [...] w celu dalszego prowadzenia działających obiektów handlowych, a nie mieszkalnych i działalności deweloperskiej. Działka ta nie została nabyta od Gminy Miasto K. w drodze przetargu tylko przekazano ją w ramach prowadzonych "prywatyzacji". Wprowadzanie więc zabudowy mieszkalnej na tym terenie to naruszenie zasad uczciwej konkurencji.
Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. nr [...] wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa B, podnosząc, że planowana zabudowa 18-metrowym budynkiem, zlokalizowana jest od strony płd.-wsch. w stosunku do jej budynku, co ograniczy naturalne oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych dla części mieszkań posiadających okna wyłącznie od strony płn. i wsch. Obydwie Wspólnoty wskazały, że planowana zabudowa wpłynie na zmianę ciągów komunikacyjnych, a więc ograniczy przestrzeń publiczną, zmieni otoczenie, wprowadzi zmiany w wykorzystywaniu istniejących miejsc parkingowych oraz zmieni otaczającą zieleń wysoką i niską.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 50-58 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu powyższych odwołań, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będących podstawą wydania decyzji i stwierdziło, że bezsporny w sprawie jest fakt, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy podał dalej, że z przeprowadzanej analizy zacienienia oraz przesłaniania dla budynku mieszkalnego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wynika, że stwierdzono zgodność zamierzenia z obowiązującymi warunkami technicznymi zabudowy.
W ocenie Kolegium, wyniki analizy urbanistycznej potwierdzają, że teren lokalizacji inwestycji znajduje się w obszarze typowej dla centrum miasta zabudowy o dominującej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, często w zabudowie pierzejowej z usługami w parterach budynków. Występuje więc kontynuacja funkcji i formy zabudowy.
Organ zaznaczył, że występuje także zabudowa usługowa: przedszkole, bank, sklepy, pawilony handlowe, gastronomi – typu stołówka, punkt z lodami, policja. Objęta wnioskiem działka jest zabudowana, obecnie znajdują się na niej parterowe pawilony handlowe. Planowane przez inwestora zamierzenie polega na rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze oraz podziemnym garażem. Zatem planowana przez inwestora funkcja jest spójna z dominującą w tej części miasta funkcją mieszkalną wielorodzinną z usługami w parterze budynków.
Kolegium podało, że w sprawie dokonano analizy obowiązującej linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, określono średnią szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy, przeanalizowano geometrię dachów, określono poszczególne parametry, zgodnie z ustaleniami przeprowadzonymi stosownie do uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Analizę przeprowadził uprawniony urbanista – zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ww. rozporządzenia. Projekt decyzji poddany został procedurze uzgodnieniowej z Okręgowym Urzędem Górniczym w P. (postanowienie z dnia [...] r. [...]) oraz z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddz. w S. (postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]).
Organ odwoławczy opisał szczegółowo parametry budynku po jego rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokości elewacji frontowej, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w tym geometrii dachu i linii zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że proces inwestycyjny jest dwuetapowy. Pierwszym etapem jest określenie w decyzji warunków zabudowy, tj. dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa i wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Rolą takiej decyzji jest gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania terenu, która podlega realizacji w procesie budowlanym, stanowiącym drugi etap procesu inwestycyjnego. Dopiero w tym postępowaniu organ wydający pozwolenie na budowę ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Dlatego organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma kompetencji do badania czy wnioskodawca legitymuje się prawem do gruntu, gdyż jest to przedmiot oddzielnego postępowania, mającego pod względem materialnym podstawę w Prawie budowlanym.
Kolegium wyjaśniło, że podniesione w odwołaniu zarzuty, w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie ewentualnego naruszenia interesu faktycznego odwołujących, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej rozbudowy powstaną dla odwołujących się określone uciążliwości nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Podobnie przewidywane przez odwołujących się skutki realizacji przedmiotowej inwestycji nie mogą stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.
Organ podkreślił, że kwestie dotyczące potencjalnych zaburzeń co do dostępu światła dziennego wykraczają poza zakres rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i rozstrzygał je będzie właściwy organ w sprawie na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym odwołujący zapewne będą uczestniczyli jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej i przed organem tym będą mogli zgłaszać swoje wątpliwości dotyczące technicznych rozwiązań i sposobu realizacji planowanej przez inwestora rozbudowy, nadbudowy i przebudowy.
W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są podniesione w odwołaniu kwestie dotyczące wyliczeń parametrów i wskaźników, stanowiących podstawę dla określenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonych w innych częściach w mieście K., jak też odnoszących się do innych obszarów w mieście, dla których obowiązują ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa A, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Wspólnota zarzuciła:
- - błędnie dokonaną analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu;
- - błędne ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy;
- - naruszenie § 12, § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania budynku w stosunku do istniejących granic oraz przesłonięcie istniejącego budynku i odcięcie go od obecnego naturalnego oświetlenia;
- - nieuwzględnienie, że stan techniczny parterowych budynków handlowych nie zezwala na wykorzystanie istniejących ścian i fundamentów do wykonania nadbudowy, rozbudowy i przebudowy w postaci wykonania kondygnacji podziemnej oraz nadbudowania czterech pięter. Planowana inwestycja, zdaniem skarżącej, może powstać wyłącznie po wyburzeniu istniejących obiektów i wybudowaniu na nowo budynku - a zatem będzie to zupełnie nowa substancja budowlana, nie związana z istniejącą zabudową. Wprowadzona nazwa zamierzenia ma za zadanie wyłudzenie maksymalnych wskaźników zabudowy, wykorzystanie obecnych linii zabudowy, zaniżenie wskaźników parkingowych, nieustalenie powierzchni biologicznie czynnej;
- - nierówne traktowanie wnioskodawców, tj. ustalanie warunków zabudowy według indywidualnych uzgodnień z wnioskodawcą, a nie zgodnie z wyliczeniami z analiz urbanistycznych - sprawa ustalania ilości miejsc parkingowych;
- - nieuzasadnioną likwidację istniejącej i wykorzystywanej strefy publicznej w ramach istniejącej zabudowy usługowej oraz zezwolenie na zniszczenie naszych dóbr kultury współczesnej, tj. oryginalnej zabudowy z lat 60 – tych, stanowiącej przemyślaną kompozycję przestrzenną wraz z sąsiednimi budynkami mieszkalnymi z tego okresu;
- - brak wyraźnego określenia powierzchni użytkowej części handlowej i zdefiniowania usługowej - może to być wykorzystane do utrzymania istniejącej powierzchni użytkowej obiektów handlowych, która jest wyższa od 400 m2 - a więc przewyższa dopuszczalną powierzchnię użytkową lokali handlowych w strefie uzdrowiskowej B, co prowadzi do naruszenia art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. 2005 Nr 167 poz. 1399 ze zm.) - a zdaniem skarżącej jest to nowo wznoszony budynek na nowych fundamentach, z nowo wybudowaną kondygnacją podziemną;
- - brak wskaźników powierzchni biologicznie czynnej oraz przemilczenie faktu, że przy granicy z przedmiotową nieruchomością rośnie 50-letni kasztanowiec, który stanowi ozdobę dla istniejącej zabudowy;
- - nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowy teren w latach 90-tych został przekazany [...] w celu dalszego prowadzenia działających obiektów handlowych - a nie mieszkalnych i działalności deweloperskiej. Działka ta nie została nabyta od Gminy Miasto K. w drodze przetargu, tylko przekazano ją w ramach prowadzonych "prywatyzacji". Wprowadzanie więc zabudowy mieszkalnej na tym terenie to naruszenie zasad uczciwej konkurencji;
- - naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 K.p.a. poprzez lekceważący stosunek organu do przepisów obowiązującego prawa, twierdzeń stron i przeprowadzonych dowodów;
- - naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. - nie zapewniono udziału wszystkim stronom w przeprowadzonym postępowaniu, pominięto inne sąsiednie wspólnoty mieszkaniowe, które zdaniem skarżącej posiadają przymiot strony, a nie mogły uczestniczyć przy całym postępowaniu;
- - lekceważenie stron postępowania, skoro złożone w 2015 r. odwołanie rozpatrywane jest w 2017 roku (dwa lata opóźnienia).
Skarżąca Wspólnota podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii marginalizowania znaczenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Wspólnoty, decyzja o warunkach zabudowy nie jest informacją, lecz najważniejszym dokumentem regulującym zasady zabudowy działki, którego zapisy nie mogą być zmienione późniejszymi dokumentami, jak projekt, czy pozwolenie na budowę, bowiem decyduje o legalności planowanej zabudowy i o wartości nieruchomości. Niedopuszczalne jest niezbadanie wszelkich okoliczności przy wydawaniu tego typu decyzji, bo doprowadza to do niezgodności stanu prawnego z faktycznym - prawnie wykonanie inwestycji będzie faktycznie niewykonalne bez oszustwa, tj. wyburzenia istniejących obiektów i wykonania budowy nowego obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. W. G. – członek zarządu Wspólnoty oświadczył, że w całości popiera skargę. Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja, mimo że oparta jest o nowy wniosek o warunki zabudowy z dnia [...]., to stanowi powielenie wcześniejszego wniosku o takiej samej treści. Ponadto wyjaśnił, że wnioskodawca sporządził skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 26.06.2014 r., sygn. akt II SA/Sz 205/14, którym Sąd uchylił decyzję o warunkach zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego ale z kasacji tej wycofał się. Po jakimś czasie wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, który nieznacznie różni się od poprzedniego – wcześniej odległość planowanego budynku od budynku Wspólnoty miała wynosić 4 m, obecnie 8 m. Podał, że jako strona Wspólnota nie otrzymała żądanego rozstrzygnięcia odnośnie poprzedniego postępowania, a tylko informację, że kasacja została wycofana. Przedmiotowy budynek ma mieć wysokość 18 m, więc jest o 4 m wyższy od budynku Wspólnoty i usytuowany jest od strony południowo-wschodniej.
J. S. – administrator Wspólnoty, powołując się na posiadane na podstawie umowy o administrowaniu nieruchomością wspólną upoważnienie do prowadzenia spraw Wspólnoty przed sądami potwierdził okoliczności przedstawione w wypowiedzi członka zarządu W. G. i podtrzymał je jako własne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".
Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać taka decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest więc ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma miejsce tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki wskazanej w art. 61 ust.1 u.p.z.p. (por.: wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).
Podkreśla się, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy.
Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.
Zaznaczenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Strona skarżąca zarzuciła bowiem organom orzekającym w sprawie błędnie dokonaną analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, błędne ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania budynku w stosunku do istniejących granic oraz przesłonięcie istniejącego budynku i odcięcie go od obecnego naturalnego oświetlenia.
Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że teren lokalizacji inwestycji Spółki A znajduje się w obszarze typowej dla centrum miasta zabudowy o dominującej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, często w zabudowie pierzejowej z usługami w parterach budynków. W analizowanym obszarze występuje również zabudowa usługowa (przedszkole, bank, sklepy, pawilony handlowe, gastronomi - typu stołówka, punkt z lodami, policja). Objęta wnioskiem działka jest zabudowana. Obecnie znajdują się na niej parterowe pawilony handlowe.
Skoro więc planowane przez inwestora zamierzenie polegać ma na rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze oraz podziemnym garażem uznać należy, iż zaplanowana przez inwestora funkcja jest spójna z dominującą w tej części miasta funkcją mieszkalną - wielorodzinną z usługami w parterze budynków. Słusznie zatem organ uznał, że nastąpi kontynuacja funkcji i formy zabudowy.
Projekt decyzji został sporządzony przez osobę, która posiada wymagane uprawnienia, jak również poddany został procedurze uzgodnieniowej z Okręgowym Urzędem Górniczym w P. (postanowienie z dnia [...] r. [...]) oraz z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddz. w S. (postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]).
Z akt niniejszej sprawy wynika także, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organów w tym zakresie.
Jak już wspomniano w myśl art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., aby została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten jest spełniony, gdyż za front działki uznano bok działki od ul. [...]. Analizie poddano obiekty położone przy ul. [...]. Na obszarze analizowanym występuje zabudowa typowa dla centrum miasta, tj. dominuje funkcja mieszkalna wielorodzinna, często w zabudowie pierzejowej, z usługami w parterach budynków. W kontekście tego ustalenia projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu.
Badając sprawę w jej całokształcie należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że planowana inwestycja spełnia warunek opisany w powyższym przepisie.
Mając na uwadze prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego i sporządzenie analizy, należało uznać, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dokonując oceny zakwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy również wskazać, że odpowiada ona prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie chociażby jak: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu, czyni to w sposób zgodny z wynikami prawidłowo sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, stanowiącej załącznik decyzji organu I instancji.
Z ww. analizy wynika nadto, że wnioskodawca planuje zachować linie zabudowy wyznaczone przez istniejące pawilony handlowe. Działka znajduje się na terenie uzbrojonym. Posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...] i ul. [...] (drogi gminne) oraz ul. [...] (droga krajowa).
Ustalone zostało dojście ze wszystkich ulic, bezpośrednie istniejące bez zmian oraz z ulicy [...] poprzez działkę nr [...] w obr. [...]. Dojazd z ul. [...] przez działkę nr [...]. Ponadto, wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W ocenie Sądu zatem, organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a także prawidłowej wykładni przepisów prawa. Wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania zostały w sposób wyczerpujący omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w tym jakie obiekty mogły stanowić odniesienie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz przy ustaleniu linii zabudowy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji miał obowiązek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ograniczenia dopływu światła dziennego do nieruchomości sąsiedniej w przypadku realizacji planowanej inwestycji wyjaśnić należy, że kwestia ta winna być przedmiotem oceny przed właściwym organem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz - co wymaga podkreślenia - zakres tej ochrony jest różny dla obydwu tych postępowań.
W konsekwencji dopiero w odrębnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygnięte będą szczegółowe kwestie techniczne dotyczące między innymi wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej w zakresie dostępu do światła dziennego, w aspekcie obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych.
Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 926 ze zm.), które to przepisy regulują m.in. kwestie podniesione w skardze przez Wspólnotę. Przepisy te, a więc i ocena merytoryczna powyższych zarzutów Skarżącej znajdą zastosowanie – jak trafnie wskazało Kolegium – dopiero na etapie rozstrzygania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ określający warunki zabudowy związany jest treścią wniosku i nie ma podstaw do rozważania technicznej strony realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast organ architektoniczno-budowlany związany będzie treścią decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określenia zasad realizacji inwestycji.
Zatem zawarte w skardze zarzuty dotyczące ochrony interesów skarżącej Wspólnoty będą mogły wywołać oczekiwany przez nią skutek dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy, zgodnie z art. 5 tej ustawy, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
W świetle przytoczonych wyżej przepisów nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi odnoszące się do "nieuzasadnionej likwidacji istniejącej strefy publicznej, niszczenie dóbr kultury, tj. zabudowy z lat 60-tych" (skoro nie jest ona objęta strefą ochrony konserwatorskiej), czy inne zarzuty nie odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z kolei, odnosząc się do sprawy rosnącego na granicy działki kasztanowca należy wyjaśnić, że kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie wystąpiło uchybienie, które było podstawą uchylenia przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 20 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 205/14 poprzedniej decyzji wydanej na wniosek tego samego inwestora dla takiej samej inwestycji, a mianowicie braku niezbędnego załącznika graficznego, ilustrującego relacje przestrzenne planowanej inwestycji z istniejącą zabudową. Nadto niniejsza sprawa i wydana w jej ramach decyzja, będąca przedmiotem skargi wydana została na podstawie nowego wniosku inwestora różniącego się (nieco) od poprzedniego wniosku z 2013 r.
Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.