Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r., C. J. (dalej przywoływany jako: "wnioskodawca," bądź "skarżący"), wystąpił do Burmistrza B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną ciotką – J. B..
Burmistrz B., decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej przywoływaną jako "u.ś.r.", odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust.1b pkt 1 i 2 ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad ciotką, jednakże w sytuacji, gdy nie da się ustalić daty początku jej niepełnosprawności, zgodnie z przepisami u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Organ podał nadto, że obecnie wnioskodawca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na ciocię, która nie ma najbliższej rodziny.
Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, której zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. (który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] marca 2020 r.), C. J. zwrócił się z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ciotkę - J. B..
Do wniosku dołączył kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2008 r., wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M., na mocy którego J. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji, odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia, została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, jednakże podstawą do odmowy przyznania świadczenia winien być art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki.
Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby pochodzące jedna od drugiej. Rozróżnia się tu linię wstępnych (rodzice, dziadkowie) i linię zstępnych (dzieci, wnuki, prawnuki). Wnioskodawcę C. J. łączy z J. B. pokrewieństwo, jednak nie ciąży na nim względem niej obowiązek alimentacyjny. Tym samym, w ocenie organu, nie została spełniona w tej sprawie przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i dlatego skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na J. B..
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3;
- - art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie dobra rodziny, a nadto nie zapewnienia ze strony władz publicznych pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym orzeczonym na stałe, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, a podjęcie się opieki przez innych bliższych krewnych jest niemożliwe ze względu na to, że takich nie ma, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.
Skarżący zauważył, że żaden z organów rozpatrujących sprawę na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym regularnie przeprowadzanych od kilku lat wywiadów środowiskowych w miejscu pobytu J. B.), nie zakwestionował faktu jego pokrewieństwa wobec J. B., jak również faktu rzeczywiście sprawowanej przez niego osobistej opieki nad krewną.
Fakt sprawowania opieki nad J. B. potwierdzony jest w dokumentacji Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w protokołach z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych.
Wyjaśnił, że od kilku lat zamieszkuje wspólnie z J. B. (gdyż wymaga ona opieki całodobowej), nie pracuje, pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowanej opieki nad krewną, która nie ma innej najbliższej rodziny.
Wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymuje wynosi [...] zł miesięcznie. Podopieczna J. B. ma 84 lata, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie badania przeprowadzonego przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] listopada 2019 r. została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2019 r., nr: [...]). J. B. jest osobą niechodzącą i stale leżącą, niezaspakajającą własnych podstawowych potrzeb życiowych, jest osobą nie rokującą poprawy. Przy podstawowych czynnościach życia codziennego, takich jak: czynności samoobsługowe, wymaga wsparcia osób trzecich, tj. wymaga podawania leków przeciwbólowych o stałych porach, posiłków, napojów, robienia zakupów, gotowania, sprzątania, pielęgnacji, mycia, czesania, zmiany pieluchomajtek i innych środków ortopedycznych.
Skarżący podkreślił, że już od ponad 5 lat sprawuje nieprzerwanie opiekę nad J. B.. Ośrodek Pomocy Społecznej w B. oprócz rutynowych kontroli w postaci przeprowadzanych wywiadów środowiskowych w miejscu pobytu podopiecznej, nie przyczynił się w żaden sposób do poprawy poziomu życia J. B., ani jego.
Zdaniem Skarżącego, w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie w kwestii przyznania mu wnioskowanego świadczenia nie powinno opierać się literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. W sprawie spełnione są bowiem łącznie warunki wynikające z art. 17 ust. 1a pkt 1–3 ww. ustawy, pozwalające na przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie, J. B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym orzeczonym na stałe i wymaga opieki innych osób w zaspakajaniu podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Rodzice J. B. od dawna już nie żyją. J. B. nie posiada osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, ani innych bliższych krewnych. Jego podopieczna nigdy nie miała własnych dzieci i zawsze była stanu cywilnego wolnego. On sam nie jest według stopnia pokrewieństwa osobą obcą dla J. B. w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego. Jest bowiem krewnym w dalszym stopniu, jednakże z uwagi na fakt opieki nad J. B. - jest jej najbliższym krewnym.
Innych bliższych krewnych J. B. nie posiada, gdyż wszyscy bliżej spokrewnieni dawno zmarli. Dlatego kolejność osób zobowiązanych do zaspakajania jej potrzeb alimentacyjnych jest w tej sytuacji przesunięta, tzn. wobec braku bliższych krewnych, w ich miejsce "wchodzą" dalsi krewni zobowiązani do alimentacji.
Na poparcie swojego stanowiska Skarżący powołał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, które potwierdzają zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wskazać, że sprawa niniejsza– na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych praz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do przekonania, że akt ten nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że nie należy on do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skarżący wywodził natomiast, że świadczenie mu przysługuje ponieważ od 5 lat sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciocią. Podnosił także, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, że jako osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności świadczenie to mu przysługuje.
W badanej sprawie kwestią sporną pozostaje zatem, czy Skarżący należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 4 u.ś.r., uprawnionych do uzyskania świadczenia.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawodawca przewidując możliwość wsparcia opiekunów osób niepełnosprawnych przewidział szereg warunków, których spełnienie jest niezbędne aby móc skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia.
W art. 17 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Są to:
- 1) matka albo ojciec,
- 2) opiekun faktyczny dziecka,
- 3) osoba będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Warunkiem przyznania świadczenia jest niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, o czym mowa w dalszej części przywołanego przepisu.
W art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustawodawca dopuścił możliwość przyznania świadczenia osobom spoza kręgu najbliższych krewnych przewidując, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Lektura przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że cechą wspólną osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego.
W tym miejscu należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – j.t.), dalej jako "k.r.o., z których obowiązek ten wynika.
Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na podstawie art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny nie przechodzi na spadkobierców zobowiązanego (art. 139 k.r.o.).
Krąg osób zobowiązanych do alimentacji został zatem ściśle określony i tylko na osobach wymienionych w art. 128 k.r.o. spoczywa obowiązek dostarczania środków utrzymania, co oznacza również, że tylko od tych osób uprawniony do alimentacji ma prawo domagać się świadczenia na swoją rzecz. Świadczenie to może mieć charakter pieniężny bądź osobisty. Inaczej mówiąc osoba zobowiązana może wykonywać obowiązek alimentacyjny poprzez zapłatę określonej sumy, bądź poprzez wykonywanie na rzecz osoby zobowiązanej różnego rodzaju czynności, na przykład sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów.
Rozwiązania przyjęte w ustawie o świadczeniach rodzinnych dotyczące osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego odnoszą się zatem do ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, o czym świadczy również ustalona w ustawie kolejność według której osoby te mogą się ubiegać o przyznanie świadczenia (art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a). Znajduje to swoje uzasadnienie w tym, że od osób spoza kręgu wymienionego w art. 128 k.r.o. osoba wymagająca pomocy nie może na drodze prawnej skutecznie domagać się świadczeń alimentacyjnych (w tym sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów). Obowiązek wsparcia w takich wypadkach wynika z norm moralnych, a nie prawnych.
Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej ciotki, która jest jego krewną w linii bocznej. Nie należy zatem również do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, na co trafnie zwrócił uwagę organ.
W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.