Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uchwały Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia [...]r., ustalił Agencji Mieszkaniowej opłatę adiacencką w wysokości [...]zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], w wyniku zatwierdzenia jej podziału geodezyjnego.
Organ pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że decyzją z dnia [...]r. o nr [...]Prezydent Miasta zatwierdził, na wniosek Agencji Mieszkaniowej, projekt podziału geodezyjnego ww. nieruchomości.
W wyniku tego podziału powstały działki o nr: [...], posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz działka [...], która miała stanowić drogę wewnętrzną. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta, ww. nieruchomości oznaczone są jako tereny specjalne symbolem "[...]".
Z uwagi na wzrost wartości powyższej nieruchomości na skutek jej podziału, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce ruchomościami, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością jaką miała nieruchomość przed podziałem geodezyjnym, a wartością jaką uzyskała po jego dokonaniu, zgodnie z treścią uchwałą Rady Miejskiej nr [...]z dnia [...]r.
W celu określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, w [...]r., został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym wskazano, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...]zł, natomiast po podziale wartość ta wzrosła do kwoty [...]zł.
Tak więc, mając na uwadze zaistniały wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł, organ pierwszej instancji ustalił, że Agencja Mieszkaniowa powinna uiścić opłatę adiacencką w wysokości [...]zł (30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości).
W odwołaniu od tej decyzji Agencja wniosła o jej uchylenie podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego albowiem, zastosowany przez organ, przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje wyłącznie sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem, co nie nastąpiło w przypadku podziału nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Ponadto, w odwołaniu zarzucono zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości stwierdzając, że w sprawie nie zaszły przesłanki wpływające na wzrost jej wartości, tym bardziej, że w okresie ostatnich dwóch, trzech lat na rynku obrotu nieruchomościami nastąpił spadek cen.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie bezwątpienia zasadnie zastosowany został przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pomimo tego, że znajduje się w artykule, w którym wcześniejsze ustępy dotyczą wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem, znajduje zastosowanie do wszystkich podziałów, o których stanowią przepisy art. 92 - 98 ww. ustawy. Takie stanowisko ma uzasadnienie, zdaniem organu, również przy uwzględnieniu definicji opłaty adiacenckiej (art. 4 ust. 11 ustawy), a ponadto zostało potwierdzone orzecznictwem sądów administracyjnych.
Odnosząc się z kolei do podniesionego w odwołaniu zarzutu o zawyżeniu wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku jej podziału został określony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, w którym określono wartość prawa własności działek gruntu na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98 ust. 4 ustawy.
Za nieuzasadniony, organ odwoławczy uznał także zarzut Agencji, dotyczący braku wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w okresie ostatnich lat. Zdaniem Kolegium, wzrost wartości nieruchomości wykazany w operacie szacunkowym, który wykonany został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w sposób odpowiadający wymaganiom standardów zawodowych rzeczoznawców oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), ustalony został prawidłowo. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie zasad wyceny nieruchomości, do porównania przyjął nieruchomości usytuowane nie tylko w [...], ale także na terenie Województwa, a ustalając cenę wziął pod uwagę także transakcje, dotyczące podobnych nieruchomości na terenie kraju i porównał rynek nieruchomości w innych regionach.
Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że na stosowanie takiej procedury biegłemu zezwalają przepisy, a uzasadnieniem dla przyjętego sposobu wyceny było przeznaczenie szacowanej nieruchomości pod tereny specjalne oraz niewielka ilością transakcji na rynku obrotu nieruchomościami działkami o takim przeznaczeniu.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium, Agencja Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, oraz że istniały podstawy do obciążenia skarżącej opłatą adiacencką.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podziału działek dokonano w związku z zamiarem sprzedaży lokali mieszkalnych zajmującym je osobom. Nie miało to więc, zdaniem skarżącej, nic wspólnego ze zmianą przeznaczenia działek, a zatem nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości, ani jej wartość gospodarcza i sytuacja prawna. Nie wystąpiły w związku z tym przesłanki przesadzające o powstaniu obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej. Ponadto, zdaniem Agencji, stanowiący podstawę prawną nałożenia opłaty adiacenckiej przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, został błędnie zastosowany. Przepis ten reguluje bowiem kwestię wydzielenia działek pod drogi publiczne, kształtując w sposób fakultatywny uprawnienie wójta, burmistrza lub prezydenta do ustalenia, w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Tylko więc utworzenie działki, stanowiącej drogę publiczną stanowi, zdaniem skarżącej, materialną przesłankę ustalenia opłaty.
Inną przesłanką wzrostu wartości nieruchomości może być budowa, urządzenie, modernizacja drogi lub budowa na tym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144, 145, 146 ustawy). W ocenie Agencji, żadna z przesłanek, wymienionych w ustawie, uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej, nie nastąpiła. Podział nieruchomości, dokonany na wniosek skarżącej, nie miał związku ze wzrostem wartości działki, a zatem Prezydent Miasta, ustalając opłatę adiacencką, dokonał tego bez podstawy prawnej.
Podnosząc wymienione powyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez opłatę adiacencką należy rozumieć "opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości"i. Jest ona daniną publiczną na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98 ust. 4), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144) - (por. uzasadnienie uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. OPK 8/00, opubl. ONSA 2001/1/15).
Z treści przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele nieruchomości, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału, a zarząd gminy w drodze decyzji ustalił opłatę adiacencką.
Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości, przy czym przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 98 ust. 4 omawianej ustawy zdanie drugie i trzecie).
Stosowanie odpowiednio art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.
Wartość nieruchomości przed i po dokonanym podziale, określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ww. ustawy).
W rozpatrywanej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana po spełnieniu wszystkich przesłanek niezbędnych do jej ustalenia, o których mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w innych przepisach, mających odpowiednie zastosowanie.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta, zatwierdzająca projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...]stała się ostateczna (podlegała wykonaniu - art. 130 § 4 Kpa) w dniu [...]r. Zachowany został zatem termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Decyzja ta została wydana w czasie obowiązywania uchwały Rady Miasta nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w której ustalono, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Taką też stawkę zastosował organ ustalając wysokość opłaty w niniejszej sprawie.
Ponadto, organy obu instancji wykazały, że na skutek podziału tej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, co potwierdza operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącą zarzut, nie poparty dowodami, iż wskutek podziału nieruchomości nie nastąpił wzrost jej wartości. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji, wzrost tej wartości został w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazany.
Za nieuzasadniony także uznać należy zasadniczy zarzut skargi, dotyczący ustalenia opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej. Argumentacja skarżącej, iż na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 można ustalić taką opłatę jedynie w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości nastąpiło wydzielenie działki pod drogi publiczne, jest chybiona. Wprawdzie należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej zawartym w odwołaniu, iż redakcja artykułu 98 ustawy narusza zasady prawidłowej legislacji, gdyż ustęp 4 tego artykułu nie odnosi się do kwestii uregulowanych ustępach poprzednich, co prowadzi do sporów interpretacyjnych, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, iż na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 nie można ustalać opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy nie nastąpiło wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne.
Przede wszystkim należy podkreślić, że "podział działki" stanowi samodzielną, okoliczność pozwalającą na ustalanie opłaty adiacenckiej, co jednoznacznie wynika z cytowanego powyżej przepisu art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć też należy, że artykuł 98 ustawy zamieszczony został w Rozdziale 1 "Podziały nieruchomości" działu III ustawy zatytułowanego "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Treść tego przepisu potwierdza, iż reguluje on kwestie dotyczące różnych skutków dokonanego podziału nieruchomości, w tym także kwestii związanych z prawami do nieruchomości. W myśl ustępu 1 tego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielona została działka gruntu przeznaczona pod drogę publiczną - taka działka przechodzi z mocy prawa na własność gminy (powiatu, województwa lub Skarbu Państwa - w zależności od kategorii drogi).
Ustęp drugi omawianego artykułu nakazuje ujawnienie zmiany prawa własności działki w księdze wieczystej, natomiast ustęp 3 ustanawia odszkodowanie dla właściciela (użytkownika wieczystego) za działkę przejętą pod drogę. Niewątpliwie więc, przepisy ust. 1-3 artykułu 98 także dotyczą kwestii związanych z podziałem nieruchomości, aczkolwiek regulują sytuację gdy przy podziale nieruchomości doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną. Jak wynika z treści art. 98 ust. 4 ustawy, przepis ten nie nawiązuje więc bezpośrednio do kwestii uregulowanych w poprzedzających trzech ustępach, lecz w sposób samodzielny reguluje skutki finansowe podziału nieruchomości, jeżeli wskutek takiego podziału wzrosła jej wartość. Tak więc, dotyczy zarówno podziału, na skutek którego doszło, między innymi, do wydzielenia gruntu pod drogi publiczne, jak również jakiegokolwiek podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego.
Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w, przytoczonej na wstępie, uchwale z dnia 9 października 2000 r, o sygn. OPK 8/00, jak również w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r. o sygn. OPK 21/99 (opubl. ONSA 2000/2/56).
Na zakończenie dodać należy, że sporna redakcja artykułu 98 została przez ustawodawcę wyeliminowana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), którą treść przepisu art. 98 ust. 4 przeniesiono do odrębnego artykułu 98a (ust. 1). Zmiana ta weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. Nie oznacza to jednak, jak wskazano powyżej, że przed tą datą przepis art. 98 ust. 4 ustawy nie mógł stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości nie doszło do wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną.
Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).