Uzasadnienie
Spółka wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 22 maja 2012 r. nr XX/144/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej obszaru miejscowości: Tanowo, Węgornik, Zalesie - tzw. "Tanowo". Strona skarżąca zakwestionowała § 17 ust. 4 pkt 1) lit. c) oraz § 17 ust. 4 pkt.
2) lit. c) uchwały w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. [...], w miejscowości T. gm. P.. Zdaniem skarżącej, ustalenia planu wykluczają możliwość realizacji inwestycji spółki obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wieży kratowej o wysokości 61,45 m n.p.t. wraz z pozostałymi urządzeniami.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 46 w zw. z art. 48 w zw. art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 4 pkt 1 lit. c) i § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) zaskarżonej uchwały ograniczenia budowy nowych stacji bazowych telefonii komórkowej,
- - art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie ww. zapisów planu miejscowego, które dyskryminują niektórych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, poprzez uniemożliwienie budowy nowych stacji bazowych, w sytuacji, gdy przeznaczenie terenu w żaden sposób nie przeciwstawia się takiej inwestycji,
- - art. 64 (w szczególności ust.
- 3) Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. poprzez nieuzasadnione ograniczenie praw właściciela nieruchomości i innych osób uprawnionych (w szczególności do władania nieruchomością na podstawie umowy najmu), które to ograniczenia nie wynikają z obowiązujących przepisów.
Wykazując swój interes prawny skarżąca podała, że w dniu [...] złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wieży o wysokości ok. 61 m, na działce nr [...] w miejscowości T.. Działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 8 PS. W dniu [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu wskazanego wyżej wniosku, wydał decyzję (znak [...]), którą odmówił udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego dla opisanej inwestycji.
W ocenie Wojewody, budowa wieży telekomunikacyjnej na terenie 8 PS jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego, tj. § 17 ust. 4 pkt 1) lit. c). Ponadto, zdaniem Wojewody, zapisem, który przeciwstawia się inwestycji jest również § 17 ust. 4 pkt 2) lit. c) planu, wskazujący na wysokość zabudowy, który odnosi się również do obiektów infrastruktury.
Zdaniem skarżącej, zapisy miejscowego planu naruszają zasadę równości wobec prawa i faworyzują przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy swoją działalność rozpoczęli wcześniej, uniemożliwiając innym przedsiębiorcom prowadzenie podobnej działalności. Brak jest do tego jakichkolwiek podstaw, ponieważ przedsięwzięcie o charakterystyce planowanej przez spółkę nie zalicza się do przedsięwzięć, które są zawsze, bądź potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko w rozumieniu obowiązujących przepisów i w konsekwencji nie będą w sposób negatywny oddziaływać na środowisko. Ponadto, stacja bazowa telefonii komórkowej nie zmieni sposobu wykorzystania nieruchomości, skoro od kilku lat znajduje się tam stacja bazowa o podobnej charakterystyce, należąca do innego operatora.
Poza tym zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która w art. 46 ust. 1 stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Skarżąca podkreśliła, że § 17 ust. 4 pkt 2) lit. c) uchwały, który wprowadza ograniczenie zabudowy, nie wskazuje na obiekty budowlane nie będące budynkami. Przepis określa wysokość zabudowy do 2 kondygnacji i do 9,5 m, w tym dach. Wprowadzenie takiego ograniczenia dla wszystkich obiektów budowlanych jest nieuzasadnionym wyłączeniem możliwości powstawania nowej infrastruktury telekomunikacyjnej. To zaś w związku z faktem, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się już wieża telekomunikacyjna innego przedsiębiorcy (przekraczająca wysokość 9,5 m), narusza nie tylko postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ale również postanowienia Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy P. wskazał, że regulacje planu miejscowego nie stoją w sprzeczności z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych, ponieważ w ustaleniach brak jest jakiegokolwiek zapisu o zakazie lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowych, ani zapisu o konieczności lokalizacji innych anten wyłącznie w ramach istniejącej stacji bazowej. Burmistrz Gminy P. podkreślił, że nie podziela stanowiska, iż wysokość zabudowy należy stosować do wszystkich obiektów budowlanych. Stanowisko takie również nie wynika z treści kwestionowanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) należy traktować równorzędnie, czyli stosować wszystkie wymogi w nim określone - wysokość zabudowy, ilość kondygnacji i kształt dachu. Wysokość zabudowy określona w § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) uchwały nie dotyczy wszystkich obiektów budowlanych określonych w art. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (budynków, budowli i obiektów małej architektury), w tym elementów infrastruktury telekomunikacyjnej (analogicznie wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14), lecz tylko i wyłącznie obiektów kubaturowych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko nie zawiera zakazu, a wręcz wprost wskazuje jak realizować cel z zakresu łączności publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 492/16 uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 17 ust. 4 pkt 1 lit. c oraz § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonych przepisów planu miejscowego zasadnicze znaczenie ma przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie budowę infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się w szczególności z wieży kratowej o wysokości ok. 61 m wraz z zespołem urządzeń nadawczo-odbiorczych można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 1) ponieważ przedsięwzięcie to służy łączności publicznej. Rada Miejska w Policach w § 17 ust. 4 planu miejscowego, w ustaleniach dla terenów o symbolach 7 PS, 8 PS w pkt 1 lit. c) wprowadziła zapis "istniejąca na terenie 8 PS stacja bazowa telefonii komórkowej do zachowania, z możliwością modernizacji".
Z kolei w pkt 2 lit. c) tego przepisu, dotyczącego kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaliła wysokość zabudowy do 2 kondygnacji i do 9,5 m, w tym wysoki dach. Efektem istnienia przytoczonych wyżej unormowań jest to, że inwestor planujący realizację inwestycji w zakresie łączności publicznej na tym terenie, jak wynika z planu, nie może jej zrealizować ze względu na ograniczenie inwestycji tylko dla operatora, który na tym terenie stację telefonii komórkowej już wybudował i tylko on ma prawo do jej modernizacji. Z ograniczeń, na które wskazuje skarżący wynika również, że na terenie nieruchomości, na której Spółka zamierza usytuować stację telefonii komórkowej dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi do 9,5 m. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione przez skarżącą okazały się zasadne, albowiem § 17 ust. 4 pkt 1 lit. c) zaskarżonej uchwały dopuszczając funkcjonowanie na terenie 8 PS stacji telefonii komórkowej przy jednoczesnym ograniczeniu do istniejącej stacji bazowej tylko jednego operatora z możliwością jej modernizacji, w istocie narusza przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Warunek zawarty w kwestionowanym przepisie uchwały jest bowiem tego rodzaju, że wykonanie danej czynności (lokalizowanie nowej stacji telefonii komórkowej) staje się obiektywnie niemożliwe, a zatem mamy do czynienia nie z ograniczeniem, a z zakazem. Ograniczenie wysokości zabudowy do 9,5 m jest również w istocie zakazem albowiem przy planowanej wysokości wieży kratowej (ok. 61 m) czyni inwestycję nieefektywną.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Szczecinie z dnia [...] wniosła Gmina P.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że § 17 ust. 4 pkt 1 lit. c) oraz § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) uchwały w istocie dopuszczają funkcjonowanie na terenie 8 PS stacji telefonii komórkowej przy jednoczesnym ograniczeniu do istniejącej stacji tylko jednego operatora.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia sprawy, wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2876/16 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.
Jako trafny NSA uznał zarzut niewłaściwego zastosowania przez sąd wojewódzki art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2062; dalej ustawa powoływana jako w.r.u.s.t.), czego następstwem było stwierdzenie nieważności § 17 ust. 4 pkt 1 lit. c) oraz § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) uchwały Rady Miejskiej w Policach z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej miejscowości Tanowo, Węgornik, Zalesie.
Zdaniem NSA, przedwczesne były te poglądy i oceny zaprezentowane przez sąd I instancji, które w istocie doprowadziły do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez stronę skarżącą treści zaskarżonego planu miejscowego, a które sprowadzały się do uznania, że zaskarżone przepisy planu dopuszczają na terenie 8 PS funkcjonowanie jedynie stacji telefonii komórkowej jednego tylko operatora telekomunikacyjnego. NSA podkreślił, że stosownie do § 17 ust. 4 pkt 1 lit. c) kwestionowanej uchwały, w zakresie przeznaczenia terenu 8 PS przewidziano aby istniejąca już na tym obszarze stacja bazowa telefonii komórkowej "została zachowana", przy czym plan miejscowy przewidywał zarazem możliwość jej modernizacji. Stosownie do § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) uchwały, parametr wysokości zabudowy m.in. w obszarze 8 PS określony został jako "do 2 kondygnacji oraz do 9,5 m", przy czym przewidziano "dach wysoki". Analiza treści powyższych przepisów nie uprawnia do wniosków zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a kwestionowanych w skardze kasacyjnej. NSA zwrócił uwagę, iż:
- - określona we wskazanym wyżej przepisie kwestia wysokości zabudowy na obszarze 8 PS, odnosi się wyłącznie do tzw. obiektów kubaturowych, a nie budowli (wieży kratowej) objętej zamierzeniem inwestycyjnym Spółka
- - w celu poprawnego odczytania norm zawartych w § 17 ust. 4 pkt 1 lit. c) oraz § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) zaskarżonej uchwały, nieodzowna jest kompleksowa analiza szeregu zapisów zaskarżonego planu, w szczególności przepisów zawartych w rozdziale 5, w § 9 ust. 9 i § 10 zatytułowanym "Infrastruktura inżynieryjno-techniczna uzbrojenia terenów" i rozważenie czy w ich kontekście przedstawione w skardze ograniczenia w zakresie realizacji nowych obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej na wskazanym obszarze planu miejscowego są uzasadnione;
- - przeanalizowanie jakie skutki dla obrotu prawnego wywołuje kwestia stwierdzenia nieważności tych przepisów planu miejscowego, które określają zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dotyczących wysokości zabudowy. Eliminując z obrotu prawnego § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) zaskarżonego planu miejscowego, a jednocześnie pozostawiając w mocy inne przepisy tego aktu prawa miejscowego określające zasady zagospodarowania terenu 8 PS, powstała sytuacja planistyczna, w której wszelka zabudowa przedmiotowego obszaru odbywać mogłaby się praktycznie bez jakichkolwiek ograniczeń wysokościowych i kondygnacyjnych.
Mając powyższe na uwadze, NSA wskazał, że rolą WSA w Szczecinie będzie ocena zaskarżonych przepisów kwestionowanego planu miejscowego w aspekcie wskazanych wyżej rozważań, akcentujących konieczność kompleksowej oceny treści kontrolowanego aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej określanego jako "P.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 2876/16 oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu.
Główny zarzut skargi związany jest z wprowadzeniem ograniczenia budowy nowych stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...], co zdaniem skarżącej spółki, nastąpiło mocą postanowień § 17 ust. 4 pkt 1) lit. c) oraz § 17 ust. 4 pkt 2) lit. c) kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Policach nr XX/144/2002 z dnia 25 maja 2012 r.
Stosownie do postanowień ogólnych analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do infrastruktury inżynieryjno-technicznej uzbrojenia terenu, plan przewiduje obsługę telekomunikacyjną z systemów przewodowych i bezprzewodowych (§ 9 ust. 9 pkt 1) oraz dopuszcza realizację innych niż wymienionych w ustaleniach planu elementów i urządzeń infrastruktury technicznej, których konieczność realizacji uzasadniają względy techniczne i ekonomiczne, z dopuszczeniem koniecznych do ich funkcjonowania podziałów (§ 9 ust. 10).
Działka strony skarżącej znajduje się na obszarze planu oznaczonym symbolem 8 PS. Według § 17 ust. 4 pkt 1) uchwały, przeznaczeniem tego terenu jest
- a) zabudowa produkcyjno-składowa – wytwórczość przemysłowa, z możliwością lokalizacji składów, magazynów oraz handlu hurtowego;
- b) dopuszczalna istniejąca funkcja mieszkaniowa związana z prowadzoną działalnością dla właściciela lub personelu bez możliwości lokalizacji nowej zabudowy;
- c) istniejąca na terenie 8 PS stacja bazowa telefonii komórkowej do zachowania, z możliwością modernizacji.
W ocenie Sądu, przytoczone regulacje nie ustanawiają zakazu lub rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie naruszają art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z przedstawionych unormowań planu, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie wynika zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowych, czy też możliwości lokalizacji nowych anten tylko w ramach istniejącej stacji bazowej. Wskazanie w treści planu na istnienie na terenie 8 PS stacji bazowej telefonii komórkowej wraz przewidzianą możliwością jej dalszego funkcjonowania a nawet modernizacji, nie jest równoznaczne z zakazem lokalizacji nowych stacji telefonii komórkowych, o ile oczywiście będą spełnione inne przepisy szczególne.
Potwierdzeniem możliwości realizacji nowych elementów i urządzeń infrastruktury technicznej, do jakich niewątpliwie zaliczyć należy stacje bazowe telefonii komórkowej, są ustalenia ogólne planu zawarte w cyt. wyżej § 9 ust.
10. Regulacje te dopuszczają realizację na terenie całego planu elementów i urządzeń infrastruktury technicznej, zaś jedynym kryterium ich realizacji jest przedstawienie przez inwestora istnienia ku temu przesłanek technicznych i ekonomicznych.
Odwołując się do treści § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) uchwały skarżąca spółka wywiodła, że również ten przepis ogranicza jej prawo do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wieży kratowej o wys. ok. 61 m n.p.t., co przyjął Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] odmawiającej zgody na udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji skarżącej, właśnie z powołaniem się na ww. zapisy planu.
Wspomniany § 17 ust. 4 pkt 2) lit. c) uchwały przewiduje dla terenów o symbolach 7 PS i 8 PS, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wysokość zabudowy do 2 kondygnacji, do 9,5 m, w tym wysoki dach. Zauważyć należy, że NSA w wydanym w sprawie wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2876/16 dokonał wykładni ww. przepisu i stwierdził, że określona w nim kwestia wysokości zabudowy na obszarze 8 PS, odnosi się do wyłącznie do tzw. obiektów kubaturowych, a nie budowli (wieży kratowej) objętej zamierzeniem inwestycyjnym Spółka Skoro wskazany przepis posługuje się odwołaniem do dachów i kondygnacji, to są to parametry budowlane immanentnie związane z budynkami (obiektami kubaturowymi). Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, jeśli weźmie się pod uwagę, że podstawowym przeznaczeniem terenu 7 PS i 8 PS jest właśnie zabudowa kubaturowa, tj. produkcyjno-składowa z dopuszczalną funkcją mieszkalną (§ 17 ust. 4 pkt 1 lit. a i b).
Zamierzona zaś przez Spółka wieża telekomunikacyjna stanowi element infrastrukturalny i wskazanych wyżej cech (pięter, kondygnacji) nie będzie posiadać. Oznacza to zatem, że przepis ograniczający wysokość obiektów w obszarze 8 PS nie będzie miał zastosowania do obiektów innych niż budynki.
W tym kontekście uwzględniając, że wykładnia przepisów prawa miejscowego dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca dla sądu, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, stwierdzić należy, że analizowany § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c) uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki w zakresie wykazanym w uzasadnieniu złożonej skargi. W szczególności nie uniemożliwia on wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wieży kratowej o wys. ok. 61 m n.p.t. stanowiącej element infrastruktury, którego wysokość nie została ograniczona wskazanymi postanowieniami planu.
Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że skarżone przez Spółka zapisy planu wynikające z § 17 ust. 4 pkt 1 i lit. c) oraz pkt 2 lit. c) nie wprowadzają ograniczeń w zakresie budowy kolejnych (nowych) stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze 8 PS w zakresie opisanym skargą. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 46 w zw. z art. 48 w zw. art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c.
Sąd nie dostrzegł przy tym innych uchybień związanych z procedurą przyjęcia planu oraz takich, które prowadzić miałyby do uznania, że przepisy zaskarżonej uchwały w jakikolwiek sposób naruszają interes prawny skarżącej spółki.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec uznania, że zarzuty skargi podnoszące naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie znalazły potwierdzenia w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę winien odrzucić. Tym niemniej wobec omyłki, dostrzeżonej już po ogłoszeniu wyroku, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.