Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 listopada 2022 r. R. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Osiedla Ś. w S. w przedmiocie przyjęcia stanowiska dotyczącego wycięcia drzew przy ul. [...]. W skardze zaznaczył, że nie zgadza się z uznaniem w głosowaniu zdalnym z dnia 27 września 2021 r. przez Przewodniczącego Rady osiedla Ś. -P. w S., głosów oddanych poza terminem wyznaczonym na głosowanie, dlatego wnosi o unieważnienie wyników głosowania Rady Osiedla z dnia 27 września 2021 r. oraz podjętych na podstawie tego głosowania uchwał.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Osiedla Ś.-P.
w S. wniósł o jej oddalenie w całości, albowiem zarówno posiedzenie rady, jak i przeprowadzone na nim głosowania odbyły się zgodnie z obowiązującymi w tym czasie procedurami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego.
W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy taka skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a),a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Zatem kontroli sądu administracyjnego, obok aktów prawa miejscowego, poddane są te akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy, a stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zakres podmiotowy pojęcia "organ gminy" został zatem wyraźnie określony. Wychodząc bowiem z zasady domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, należy przyjąć, że skoro posłużył się on w przepisie pojęciem, dla którego sam ustanowił zamknięty katalog desygnatów, to odwołuje się do tych właśnie desygnatów. A zatem jeśli w dalszych przepisach ustawy ustawodawca używa pojęcia "organ gminy", należy przez to rozumieć wójta (burmistrza, prezydenta) i radę gminy (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 183-184).
Z kolei art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności jej nazwę i obszar, zasady i tryb wyborów organów, organizację i zadania tych organów, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).
Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że jednostki pomocnicze nie są jednostkami samorządu terytorialnego, a jedynie stanowią element struktury gminy, zaś zadania i kompetencje jakie wykonują pochodzą od gminy, która przekazuje je na zasadzie dekoncentracji, a nie decentralizacji (Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2011, s. 63 i nast.).
Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd prawny, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 485/16). Także Naczelny Sąd Administracyjny oz. w Łodzi w wyroku z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00 wskazał, że niesamodzielny charakter tych jednostek i swoboda gmin w ich tworzeniu, kształtowaniu struktury organizacyjnej, zakresu przekazanych zadań i mienia (należących do gminy) nie pozwala na traktowanie ich tak jak gmin i na ochronę ich podmiotowości i samodzielności w stosunku do gmin w szerszym zakresie niż określony w przepisach powszechnie obowiązujących (podobnie postanowienia WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 192-194/14, orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze Statutu Osiedla Miejskiego Ś. P. (załącznik Nr [...] od [...] [...] Rady Miasta S. z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Ś. P. – Dz. U. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...] ze zm.) wynika, że osiedle nie posiada osobowości prawnej i czynności prawnych dokonuje na podstawie pełnomocnictwa uzyskanego od Prezydenta (§ 3) a nadzór nad działalnością organów Osiedla sprawują organy Miasta na zasadach określonych w Statucie Miasta (§ 38 ust. 2). Z kolei w myśl § 46 statutu Miasta S., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 23 kwietnia 2019 r. (Dz. U. Woj. Zachod. z 2019 r., poz. [...]) kontrolę nad działalnością jednostki pomocniczej sprawuje Komisja Rewizyjna Rady Miasta, której przewodniczący zarządu jednostki pomocniczej przedkłada uchwały organów tej jednostki w terminie 14 dni od daty ich podjęcia. Komisja Rewizyjna lub Prezydent mogą w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały wystąpić do Rady Miasta o jej uchylenie z powodu niezgodności z prawem. Decyzja Rady w tej sprawie jest ostateczna.
W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Osiedla w sprawie przyjęcia stanowiska dotyczącego wycięcia drzew przy ul. [...], jaka była przedmiotem obrad na posiedzeniu zdalnym Rady w dniu 27 września 2021 r. Z dołączonego do skargi protokołu z tego posiedzenia wynika, że uchwała w tym przedmiocie nie została podjęta.
W świetle powyższych rozważań i niespornego w sprawie niepodjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Osiedla Ś. -P. w S., będącą jednostką pomocniczą utworzoną przez Radę Miasta S., nienależącą do organów gminy należy stwierdzić, że zaistniała przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi R. A. z dnia 28 listopada 2022 r., skoro uchwała rady osiedla nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego oraz akt ten nie istnieje. Wobec powyższego, wniesiona w niniejszej sprawie skarga, której przedmiotem jest uchwała Rady Osiedla Ś. -P. w S. jest niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.