Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.ś.r." Burmistrz N. ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony A. M., zwanemu dalej "skarżącym", za okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 marca 2018 r., w łącznej kwocie [...]zł, został pobrany nienależnie i zobowiązał skarżącego do jego zwrotu w terminie 14 dni od doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł miesięcznie, bezterminowo, począwszy od dnia 1 grudnia 2008 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. stwierdziło nieważność decyzji przyznającej świadczenie uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym organ w dniu 18 kwietnia 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku i zobowiązania do jego zwrotu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 kwietnia 2018 r. Organ wyjaśnił, że skarżący został zawiadomiony o prawie do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawie zapoznania się z aktami sprawy i nie zgłaszał żadnych uwag.
Następnie organ przytoczył treść art. 30 ust. 1 u.ś.r. i wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] r., wypłacony za okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 marca 2018 r. zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane.
Nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia, A. M. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł w nim, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie wnosił żadnych uwag podczas, gdy w trakcie pobytów w Ośrodku Pomocy Społecznej wyrażał sprzeciw wobec toczącego się postępowania. Skarżący wskazywał ponadto, że termin, w którym należy dokonać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia został określony nieprecyzyjnie. Końcowo skarżący podniósł, że w dniu 25 kwietnia 2018 r. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Kolegium w dniu 27 kwietnia 2018 r. o czym poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.
Dalej organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 u.ś.r. wskazując, że w badanej sprawie znajduje zastosowanie pkt 4, z którego wynika, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.
W przedmiotowej sprawie decyzja, na podstawie której skarżący pobrał zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 marca 2018 r., została uznana za nieważną decyzją SKO z dnia [...] r., co oznacza, że – zgodnie z przytoczonym art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., stanowi on świadczenie nienależnie pobrane.
Odnosząc się do wywodów odwołania, z których wynikało, że decyzja Burmistrza N. została wydana zanim Kolegium rozpoznało wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, iż wprawdzie sytuacja taka miała miejsce, niemniej jednak ustalono, że na dzień rozpoznania odwołania Kolegium po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r. Organ podkreślił, iż rozpoznaje sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym z dnia orzekania, a w tej dacie decyzja Burmistrza N. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Organ stwierdził, że pomimo tego, iż w zaskarżonej decyzji organ nie sprecyzował podstawy prawnej uznania wypłaconego skarżącemu świadczenia za nienależnie pobrane, to jednak nie ulega wątpliwości, że w badanej sprawie podstawę taką stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane na tej podstawie istotne znacznie ma to, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność, bądź uchylające decyzję przyznającą świadczenie. Regulacja ta stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie przysługuje. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego i jest wydawana po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i nieustaleniu, czy zachodzą przesłanki uznania, że wypłacone mu świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym.
Skarżący podniósł także, że organ niedostatecznie wyjaśnił jakie dowody świadczą o pobraniu nienależnie zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślił, że po jego stronie brak jest jakiegokolwiek zawinienia, bowiem wniosek o przyznanie świadczenia został wypełniony zgodnie ze stanem rzeczywistym, niczego nie zataił. Skoro organ przyznał świadczenie w oparciu o posiadane dokumenty, których nie kwestionował, to świadczyć to może o tym, że postępowanie zostało przeprowadzone niewłaściwie. Tym samym świadczenie może być uznane za nienależne, ale nie za nienależnie pobrane.
Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i pominął fakt, iż o tym, że przedłożone przez niego orzeczenie nie było orzeczeniem o niepełnosprawności, które uprawniało do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, organ dowiedział się dopiero z pisma Wojewody Z. z dnia 6 lutego 2008 r. Okoliczność, że na przestrzeni lat organ nie zwrócił uwagi na brak tytułu do wypłaty utwierdziła skarżącego w przekonaniu, iż pobiera świadczenie zgodnie z prawem, zatem nie powinien on ponosić konsekwencji zaniechania przez organ dokładnego zbadania sprawy i przyznania zasiłku na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Działania organu stały się przyczyną trudnej sytuacji jego rodziny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga okazała się zasadna, jednak nie z przyczyn w niej podnoszonych. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja, którą uznano zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącemu w okresie od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 31 marca 2018 r. za świadczenie nienależnie pobrane, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zobowiązano skarżącego do jego zwrotu w pełnej wysokości.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ust. 2 tego przepisu wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem świadczeń nienależnie pobranych. W myśl art. 30 ust. 2 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
- 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu – po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;
- 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
- 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
- 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;
- 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.
W odniesieniu do skarżącego zastosowanie miał pkt 4 przytoczonego przepisu, bowiem decyzja Burmistrza N. z dnia [...] r., mocą której przyznano skarżącemu świadczenie, została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane na tej podstawie nie wymaga ponownej oceny przesłanek jego przyznania, czy też badania, czy skarżący miał świadomość, że świadczenie mu nie przysługuje, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w treści przepisu (stwierdzenie nieważności, uchylenie decyzji na skutek wznowienia postępowania i odmowa przyznania świadczenia), organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie o określonej treści, na co również organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę przyznania świadczenia, dla oceny czy świadczenie było nienależnie pobrane żadne inne okoliczności nie mają znaczenia, istotne jest bowiem wyłącznie to, że odpadła podstawa, w oparciu o którą świadczenie było wypłacane.
Oznacza to, że podnoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem w badanej sprawie podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane stanowiło stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane.
W ocenie sądu decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia została jednak wydana przedwcześnie. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która nie była ostateczna. Decyzja Burmistrza N. ustalająca nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązująca do jego zwrotu została wydana przed rozpatrzeniem wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] r., stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] r. Zwracał na to uwagę skarżący w odwołaniu. Organ odwoławczy dostrzegł problem, jednak uznał, że skoro w dacie orzekania w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany i decyzja stwierdzająca nieważność stała się ostateczna, to okoliczność ta nie ma znaczenia.
W ocenie sądu pogląd ten należy uznać za wadliwy. Wyjaśnić bowiem należy, że związanie strony i innych organów treścią decyzji administracyjnej powstaje dopiero z momentem, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, to jest wówczas, gdy nie przysługuje od niej odwołanie w toku instancji, czy to na skutek wyczerpania procedury odwoławczej, czy to na skutek upływu terminu do wniesienia odwołania.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do § 3 przywołanego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Na mocy art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy:
- 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);
- 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3).
Zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a., decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.
W badanej sprawie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i jednocześnie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a., co oznacza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r. była nieostateczna i nie podlegała wykonaniu. Okoliczność ta przesądza o tym, że decyzja ta, jako nieostateczna nie eliminowała skutków prawnych decyzji przyznającej świadczenia, w szczególności nie mogła stanowić podstawy wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu, a w konsekwencji stanowić podstawy uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Tym samym decyzja Burmistrza N. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa i jako taka powinna zostać uchylona przez organ odwoławczy.
Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium rozpoznało złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymało w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r. Zdaniem sądu konwalidacja przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza N., wydanej z naruszeniem prawa, które należałoby ocenić jako rażące, w taki sposób jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest niedopuszczalna, przeczy bowiem regułom demokratycznego państwa prawa i pewności obrotu prawnego, a przede wszystkim narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 1 k.p.a.), zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i w końcu zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 9 k.p.a.).
Rzeczą Kolegium w badanej sprawie było rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i dokonanie oceny, czy organ pierwszej instancji nie naruszył prawa wydając decyzję wywołującą doniosłe skutki w sferze obowiązków skarżącego. Taka ocena została przez organ przeprowadzona, jednak niezasadnie uznał on, że uchybienie przepisom postępowania przez organ pierwszej instancji nie jest istotne, skoro decyzja, która stanowiła podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, stała się ostateczna przed dniem wydania zaskarżonej decyzji.
Wbrew wywodom organu, naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy może mieć istotny wpływ na zakres obowiązków skarżącego w kontekście regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. pozostaje w obrocie prawnym, a następnie dokonać oceny sytuacji skarżącego z uwzględnieniem art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z przytoczonych wyżej względów, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.