Uzasadnienie
Wójt Gminy G. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. odmówił przyznania M. G. (dalej "strona" lub "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką H. C. z powodu niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wobec faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18. czy 25. roku życia.
Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), decyzją z dnia 24 maja 2023 r., nr SKO.4111.6.2023, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 68,40 zł za dzień 31 lipca 2022 r., 2119 zł za sierpień 2022 r. i 1059,50 zł za okres 1 września 2022 r.- 15 września 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że skoro Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to należy rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej.
Przechodząc do oceny spełnienia dalszych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał, że w okresie 31 lipca 2022 r. - 15 września 2022 r. skarżąca faktycznie sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką. Z uwagi na pozostawanie w wieku przedemerytalnym potencjalnie mogłaby podjąć zatrudnienie lub inne zajęcie zarobkowe to jednak w ww. czasie była jedyną osobą, która mogła opiekować się matką i opiekę tą świadczyła. Zakres tej opieki uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż matka wymagała pomocy przy zabiegach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, praniu, gotowaniu, sprzątaniu oraz uczestnictwa osoby trzeciej w procesie leczenia i załatwianiu spraw urzędowych. Zebrany materiał dowodowy dotyczący świadczenia opieki przed 31 lipca 2022 r. budzi poważne wątpliwości, gdyż ustalenia są nieścisłe lub nawzajem się wykluczają. Zdaniem Kolegium, wiarygodne wydaje się dopiero oświadczenie strony z dnia 12 grudnia 2022 r., w którym wskazała, że całodobowa opieka była przez nią świadczona w okresie 31 lipca 2022 r. - 15 września 2022 r. w związku z wyjazdem siostry - D. S. do pracy za granicą.
Wobec tego Kolegium uznało, że zostały spełnione przesłanki wyrażone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. na osobie wnioskującej o świadczenie ciąży obowiązek alimentacyjny, nie było możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, opiekun nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, zaś zakres koniecznej opieki oraz jej czasochłonność wykluczały podjęcie przez wnioskodawczynię zajęć zarobkowych w okresie 31 lipca 2022 r. - 15 września 2022 r. Organ mając na uwadze treść art. 24 ww. ustawy wywiódł, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
W związku z powyższym skarżącej przyznano świadczenie w wysokości wynikającej z obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przy uwzględnieniu art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skarżąca, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pomimo, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze wniosła o: 1) uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2022 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 3) skierowanie sprawy przez sąd do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że powinna uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek o to świadczenie.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach w trybie uproszczonym kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, mocą której uchylono decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie orzeczono o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 31 lipca 2022 r. do dnia 15 września 2022 r.
Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.- dalej "ustawa"), a w szczególności jej art. 17, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W sprawie nie budzi wątpliwości zasadność przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wobec ziszczenia się przesłanek wynikających z ww. art. 17 ustawy. Natomiast kwestią sporną jest data początkowa, od której to świadczenie winno przysługiwać.
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. W myśl ust. 2 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei według ust. 2a jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie został przez nią złożony w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności. Z akt sprawy wynika bowiem, że lekarz rzeczoznawca Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w K. orzeczenie stwierdzające okresową niezdolność matki strony do samodzielnej egzystencji (co odpowiada niepełnosprawności w stopniu znacznym) wydał 9 czerwca 2020 r., tymczasem z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wystąpiła w dniu 23 lutego 2022 r. (data wpływu do organu), a więc znacznie po terminie określonym w art. 24 ust. 2a ustawy. W związku z tym organ nie miał podstaw do przyznania świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Również na akceptację nie zasługuje stanowisko strony jakoby organ w realiach niniejszej sprawy zobowiązany był do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, tj. 1 lutego 2022 r.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis ten stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22 i z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt I OSK 201/05, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że świadczenie będzie przysługiwało począwszy od miesiąca w którym strona złożyła wniosek, o ile w tym miesiącu spełniała wszystkie łącznie przesłanki do jego przyznania. Brak spełnienia którejkolwiek z nich obliguje bowiem organ do wydania decyzji odmownej. Przy czym, gdy w momencie podejmowania decyzji brakujący warunek przysługiwania prawa do świadczenia ziści się po miesiącu złożenia wniosku, to organ obowiązany jest uwzględnić tą okoliczność.
Wówczas to datą ustalenia prawa będzie data, w której zmaterializowały się pozostałe ustawowe wymogi. Stąd też data początkowa przyznania świadczenia nie zawsze będzie determinowana przez datę wpływu wniosku o to świadczenie.
Jak trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem / rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Stanowi o tym art. 17 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca wymaga, aby osoba uprawniona (tj. matka albo ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną bądź inna osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny) nie podejmowała lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Co prawda ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki, o której mowa w tym przepisie, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2020 r. wraz z powołanym tam orzecznictwem czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 80/23).
Zdaniem Sądu, na gruncie badanej sprawy zgodzić należy się z Kolegium, że związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wystąpił jedynie w okresie 31 lipca 2022 r. - 15 września 2022 r., a więc po kilku miesiącach od wpłynięcia do organu żądania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do takich wniosków prowadzi analiza akt administracyjnych, w szczególności złożonego przez skarżącą oświadczenia z dnia 12 grudnia 2022 r., które zasadnie zostało uznane przez organ II instancji za wiarygodny dowód w sprawie. W oświadczeniu tym skarżąca wyraźnie wskazała, że od lutego do lipca 2022 r. opiekowała się mamą w godzinach 7:00-16:00, a w pozostałym czasie czyniła to jej siostra, zaś całodobową opiekę skarżąca świadczyła od 31 lipca do 15 września 2022 r., kiedy to siostra przebywała w Holandii.
Podane przez skarżąca okoliczności dowodzą, że do dnia 31 lipca 2022 r. opieka nad niepełnosprawną matką wykonywana była naprzemiennie z siostrą, a zatem nie miała charakteru wyłącznego, a co najważniejsze nie wykluczała też możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czy innej pracy zarobkowej w godzinach, w których nie poświęcała się opiece. Jest to o tyle istotne, że jak już wyżej wspomniano, rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie jakikolwiek pracy zarobkowej. Taka sytuacja miała miejsce w okresie późniejszym, tj. od 31 lipca do 15 września 2022 r., gdyż wówczas to skarżąca była jedyną osobą, która zajmowała się matką, zaś jej pełne zaangażowanie w liczne czynności opiekuńcze (wymienione w protokole wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 grudnia 2022 r.) nie dałoby się pogodzić z wykonywaniem aktywności zawodowej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 31 lipca 2022 r., skoro z tym dniem spełniła ona ostatni z warunków wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy. Przed tą datą nie było prawnej możliwości uzyskania wnioskowanego świadczenia, gdyż do jego przyznania nie uprawniał sam fakt kilkugodzinnej opieki świadczonej codziennie przez skarżącą.
W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.