Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta [...] ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta [...].
Rozstrzygnięciem nadzorczym numer [...] z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność § 5 uchwały uznając, iż narusza on art.12 ust.2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 z późn.zm.).
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę Miasto [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zdaniem skarżącej organ nadzoru stwierdzając, iż § 5 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, naruszył art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Redakcja § 5 uchwały wskazuje jednoznacznie, iż wyłączenie ograniczenia w zakresie odległości w usytuowaniu obiektów dotyczy wyłącznie tych spośród nich, w których sprzedawany alkohol jest spożywany w miejscu sprzedaży. Wbrew argumentacji organu nadzoru § 5 nie znosi ograniczeń wynikających z zasad wprowadzonych ww. uchwałą w § 2, 3 i 4. Wnioski zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego są chybione i wynikają z jego nadinterpretacji, która de facto znacznie wykracza poza jego faktyczne brzmienie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie aktu nadzoru przez Sąd następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa.
Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.).
Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczonych przepisami prawa.
Kontrola zarówno organu nadzoru jak i sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał organów samorządowych ogranicza się do badania ich zgodności z prawem. Poza kontrolą pozostają względy gospodarności czy też celowości.
Brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzenie nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru. By zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wskazał, że § 5 uchwały narusza art.12 ust.2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 z późn.zm.), nakazujący ustalenie rzeczywistych zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu, dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art.12 ust.4 ustawy). Rozwinięciem powyższego jest jedynie stwierdzenie, że "na mocy § 5 uchwały, ustalone w poprzedzających paragrafach (2, 3,4) zasady usytuowania punktów sprzedaży nie obowiązują. W konsekwencji zakwestionowany zapis uchwały prowadzi do tego, że zasad takich, mimo ustawowego nakazu ich uchwalenia, brak."
Zgodnie z art.12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 z późn.zm.) Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przedmiotowej uchwale takie zasady zostały określone w § 3,4,5 i 7. W § 2 w zasadzie określono miejsca, w których wprowadza się zakaz sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych (na podstawie art.14 ust.6 ustawy).
Wśród punktów sprzedaży napojów alkoholowych uchwała rozróżnia punkty sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz punkty sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.
W § 2, mylnie przytaczanym w rozstrzygnięciu nadzorczym jako § 1, wymienione zostały "obiekty chronione", na terenie których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych. W § 3 i 4 określone zostały minimalne odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Paragraf 5 znosi ograniczenia wynikające z § 3 i 4 w odniesieniu do punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscach sprzedaży, pod warunkiem, że będą one usytuowane w budynkach " rozumianych jako obiekty budowlane trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadających fundamenty i dach".
Jak z powyższego wynika, zniesienie ograniczeń nie dotyczy punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Nie można więc mówić o wprowadzeniu zasad usytuowania, a następnie zniesienia ich właśnie w § 5.
Ponadto ustawa w art.12 ust.2 nakładając na gminę obowiązek wprowadzenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych wskazuje jedynie na konieczność dostosowania ich do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] r. ustaliła zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, tym samym wywiązując się z nałożonego na nią obowiązku. Ocena czy zasady te są kompletne i spełniają wszystkie zadania określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wykracza poza badanie zgodności uchwały z prawem.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm./. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku rażącego naruszenia prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie nie można uznać, że § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. rażąco narusza prawo, a w szczególności art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i dlatego też, na podstawie art.148 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], orzekł jak w sentencji.