Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO 4111.981.2023 działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej powoływanej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej D. B. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. z dnia 7 marca 2023 roku, nr 20.208.1324.23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem F. B.. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 27 lutego 2023 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Mąż wymaga opieki i pomocy w czynnościach życiowych. Podała, że obecnie pobiera najniższe świadczenie emerytalne i nie podejmuje żadnego zarobkowego zatrudnienia. Organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego i w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Ponadto, niepełnosprawność F. B. powstała w okresie, który wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wniosła skarżąca, oświadczyła, że chce skorzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jest ono wyższe niż przyznane świadczenie emerytalne.
Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO stwierdziło, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawowych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca pobiera emeryturę. Jednakże nie zgodziło się ze stanowiskiem, że skarżącej świadczenie nie przysługuje z uwagi na niespełnienie kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,wskazanego w art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Na powyższą decyzję D. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, opisując sytuację rodziną oraz przedstawiając stan zdrowotny swojego męża, który wymaga stałej opieki.
Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634,.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem z powodu uzyskania przez nią prawa do emerytury.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 390, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy obu instancji uznały, że w wypadku skarżącej zachodzi negatywna przesłanka do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r., a mianowicie ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Dodatkowo, organ I instancji uznał, że niepełnosprawność F. B. powstała w okresie, który wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że mąż skarżącej jest niepełnosprawny, a niepełnosprawność istnieje od 53 roku życia. Organy nie zanegowały także skutecznie okoliczności, że F. B. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co wynika ze złożonych przez skarżącą oświadczeń i dołączonych do wniosku dokumentów. Skarżąca pobiera świadczenie emerytalne.
Organ nie kwestionował również faktu podnoszonego przez skarżącą, że sprawuje ona stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem.
Należy zgodzić się z Kolegium, że z uwagi na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art.17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Należy zatem rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej, natomiast nie sposób zgodzić się z Kolegium, że okoliczność przyznania opiekunowi prawa do emerytury co do zasady stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.
Stanowisko w tym zakresie organ oparł na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OSK 757/19, należy stwierdzić, że choć proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji.
W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji z pozoru jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacząco wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w 2022 r. - 2119,00 zł, wysokość emerytury - 816,40 zł).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych poprzez wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) cytowanej ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Należy przy tym zaznaczyć, że nie może być mowy o przyznaniu w takim wypadku dwóch świadczeń, co stawiałoby stronę w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę.
Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r. (sygn. I OSK 704/22), należy wskazać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (czyli w tym wypadku emerytury). Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 wspomnianej ustawy regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury (zawieszenie prawą do emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta wynikająca z tego przepisu musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Powyższa argumentacja jest zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 704/22, jak również z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Organy obu instancji nietrafnie zatem uznały, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że w świetle art. 103 - 104 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawodawca nie wyklucza kontynuowania zatrudnienia przez emeryta. Zatem fakt pobierania emerytury nie jest równoznaczny z zakazem zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej i tylko w ściśle określonych przypadkach wysokość uzyskiwanych zarobków może skutkować zmniejszeniem lub zawieszeniem wypłaty świadczenia.
Nie można zatem co do zasady przyjąć, że osoba, której ustalone zostało prawo do emerytury nie może zrezygnować z zatrudnienia lub nie podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Za takim stanowiskiem przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 stanowiącego w pkt I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r.
Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy organy nie pouczyły skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Nie poinformowały jej również o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, a przecież zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).
Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że daje jej możliwość wyboru świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.