Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., nr 000279/SP/07/2022, Burmistrz [...] odmówił B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem P. M..
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że strona "nie zapewnia bratu stałej i długotrwałej opieki, a brat takiej opieki ze strony siostry nie wymaga" dlatego z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego a tym samym stwierdzenia braku sprawowania opieki przez wnioskodawczynię orzeczono o odmowie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez B. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 20 lipca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien ustalić, czy opieka skarżącej nad bratem nie sprowadza się do pomocy matce, z którą osoba niepełnosprawna zamieszkuje na co dzień, przy czym należy wziąć pod uwagę nowe dowody zaoferowane przez stronę, w tym zaświadczenie lekarskie z dnia 1 sierpnia 2022 r., z którego wynika, że matka A. M. ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się synem. Organ powinien zatem ustalić jaki jest stan zdrowia wyżej wymienionej i czy faktycznie wyklucza opiekę nad synem, a także czy nie uległ zmianie stan faktyczny, a mianowicie czy wobec matki skarżącej A. M. nie zostało wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Innymi słowy, należy ustalić zakres i wymiar czynności wykonywanych w ramach opieki przez skarżącą nad bratem w kontekście dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konieczne jest w tym celu przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz [...] decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., nr 000104/SP/01/2023, na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 17 ust. 3, ust. 3a – 3d, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2 - 4, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) po raz kolejny odmówił B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na brata P. M..
Organ wyjaśnił, że w związku z zaleceniami Kolegium, pracownicy socjalni Ośrodka ponownie udali się do miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki w celu przeprowadzenia kolejnego wywiadu środowiskowego. W mieszkaniu zastali tylko matkę wnioskodawczyni i osoby wymagającej opieki. Pod wskazanym adresem nie było ani skarżącej ani jaj brata. Matka wymienionych – A. M. oznajmiła, że nie ma osób, z którymi pracownicy chcieliby przeprowadzić wywiad, zachowywała się arogancko i agresywnie a następnie zamknęła drzwi mieszkania uniemożliwiając pracownikom przeprowadzenie jakiejkolwiek rozmowy. W związku z tym sporządzono notatkę służbową, z treści której wynika, że po raz kolejny nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu i orzeczono jak w sentencji decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym P. M..
W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że w dacie przeprowadzenia wywiadu w miejscowości D. [...] niepełnosprawny P. M. przebywał w miejscu zamieszkania skarżącej. W jej ocenie, istotnym pozostaje, że wymieniony wymaga stałej i codziennej opieki jak również pomocy przy wykonywaniu czynności życia codziennego, w tym przygotowywaniu posiłków, dawkowaniu leków, wizytach lekarskich, załatwianiu wszelkich spraw urzędowych, robieniu zakupów. Podała, że jej brat choruje na [...] i jego stan nie wyklucza możliwości wyjazdu poza jego stałe miejsce zamieszkania. Przed przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, pracownicy socjalni w żaden sposób nie kontaktowali się ze skarżącą, nie próbowali ustalić gdzie aktualnie przebywa niepełnosprawny. Strona zaznaczyła, że aktualny stan zdrowia jej brata, jak również i aktualny stan zdrowia matki skarżącej powoduje, ze wskazana jest zmiana otoczenia. P. M. miewa zaostrzenia objawów chorobowych, pojawiają się napady [...], zdarzają się sytuacje, że dokucza swojej [...] matce w związku z czym strona stara się zapewnić mu zmianę otoczenia, co powoduje okresową poprawę jego samopoczucia.
W tamtym okresie niepełnosprawny przebywał przez tydzień u skarżącej, w tym czasie wyciszył się, został przez nią zabrany na basen. Skarżąca opisała czynności wykonywane przy niepełnosprawnym i wyjaśniła z jakich względów niezbędny jest nadzór nad bratem.
Dodała, że pracownicy opieki społecznej posiadają numer jej telefonu, a mimo to nie próbowali skontaktować się w tym dniu ze skarżącą, chociażby w celu ustalenia, gdzie skarżąca wraz z bratem przebywa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., nr SKO/PA/431/787/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 8 marca 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S., P. M. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym orzeczenie wydano do dnia 31 marca 2027 r. Ponadto podano, że niepełnosprawność istnieje od 20-go roku życia.
Kolegium zacytowało następnie przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wskazało, że w myśl przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżąca jest w stosunku do osoby niepełnosprawnej osobą spokrewnioną w drugim stopniu (w linii bocznej), co z kolei oznacza, że niezbędne jest ustalenie czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (w tym legitymowanie się przez rodziców orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).
Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że matka [...] ma [...] lat i zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 1 sierpnia 2022 r., ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się synem. Niemniej jednak nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę negatywną do przyznania siostrze wymienionego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad nim opieką – w oparciu o treść art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium powołało się ponadto na uchwałę podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd ten rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych a także odniósł się do art. 17 ust. 1a) tej ustawy, wskazując, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a) tej ustawy powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Kolegium dodało, że z uwagi na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, a niepodejmowaniem czy też rezygnacją z zatrudnienia. Zdaniem organu, taki związek w przedmiotowej sprawie nie istnieje. Ustalenia pracownika socjalnego nie potwierdziły faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad bratem w takim zakresie, który uniemożliwiałby jej podjęcie zatrudnienia chociażby nawet w niepełnym wymiarze godzin. Świadczy o tym chociażby fakt, że P. M. mógł samodzielnie (bez konieczności sprawowania nad nim stałej opieki przez stronę) wyjechać do rodziny do Holandii na okres około miesiąca. Okres, kiedy wnioskodawczyni nie sprawowała opieki nad bratem wydłużył się przy tym, w dniu 8 lipca 2022 r. (kiedy miał zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy) okazało się, że ani strona ani jej podopieczny nie są obecni w miejscu zamieszkania. W wyniku rozmowy telefonicznej ze stroną ustalono, że przebywa ona od kilku dni na urlopie nad morzem (bez brata).
W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła jej:
- 1. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1a) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek dla przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad krewnym w linii bocznej (bratem) z uwagi na rzekomą możliwość sprawowania tej opieki przez matkę skarżącego tj. krewnej w linii prostej,
- 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ I instancji czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób umożliwiający uniknięcie wątpliwości co do tego, czy skarżąca spełnia przesłanki dla przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- 3. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie okoliczności posiadania przez matkę niepełnosprawnego P. M. "orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym".
W uzasadnieniu skargi, strona podkreśliła, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organy A. M. posiada orzeczenie o niepełnosprawności, a jej stan zdrowia uniemożliwia jej sprawowanie rzeczywistej opieki nad niepełnosprawnym synem. W dniu 2 października 2012 r. zostało wydane orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczające A. M. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Po wskazanej dacie wymieniona – do lipca 2023 r. - nie występowała z kolejnymi wnioskami o zmianę stopnia niepełnosprawności, przy czym niewątpliwym jest, że jej stan zdrowia w okresie ostatnich jedenastu lat uległ znacznemu pogorszeniu, co w połączniu z wiekiem uniemożliwia jej sprawowanie jakiejkolwiek opieki nad niepełnosprawnym synem. Jak wynika z dokumentacji medycznej załączonej do skargi, A. M. nie jest w stanie sprawować opieki nad synem z uwagi na nasilenie dolegliwości bólowych ze strony układu ruchu oraz nasilenie zaburzeń depresyjno-lękowych w przebiegu procesu otępiennego.
Zdaniem skarżącej, stan zdrowia rodzica osoby wymagającej opieki uniemożliwiający mu sprawowanie tej opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami.
W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 tego Kodeksu, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, strona podniosła, że P. M. nie jest w stanie samodzielnie podróżować nawet na niewielkie odległości. Opisana przez organy sytuacja związana z jego pobytem w Holandii wyglądała w ten sposób, że siostrzeniec skarżącej, na co dzień zamieszkujący w Holandii, zaproponował wujkowi (w związku z brakiem turnusu rehabilitacyjnego), że zabierze go na miesiąc do siebie do Holandii. Nie jest przy tym prawdą, że brat skarżącej odbył tę podróż samodzielnie. W tym czasie opiekę tę sprawował siostrzeniec strony – K. S. oraz jego partnerka, którzy w tym czasie korzystali z urlopu wypoczynkowego. W czasie pobytu brata w Holandii skarżąca zdecydowała się także na swój urlop wypoczynkowy i rzeczywiście przebywała nad morzem w R. przez trzy dni ze swoją siostrzenicą i jej dziećmi, jednak nie miało to miejsca po powrocie brata z Holandii na co wskazuje w uzasadnieniu decyzji organ I instancji.
Dodała, że w dniu, w którym pracownicy ośrodka byli w miejscowości D. i nie zastali P. M., przebywał on u swojej siostry B. K.. A. M. przekazała informację o powyższym wspomnianym pracownikom, jednak nie pofatygowali się oni do miejsca wskazanego przez nią ani nie kontaktowali się telefonicznie ze skarżącą. Tym samym uznać należy, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 12 października 2023 r., Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych do skargi oraz oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków M. K. i T. K..
Skarżąca podtrzymała swoją skargę i dodała, że gdyby organ poinformował ją o konieczności przedstawienia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej mamy A. M., wystąpiłaby o takie orzeczenie wcześniej. Tymczasem dopiero z decyzji Kolegium dowiedziała się, że takie orzeczenie jest niezbędne. Wystąpiła o takie orzeczenie, jednak dotychczas nie zostało wydane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 stycznia 2023 r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad bratem.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1a) cytowanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane, skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a brat skarżącej, nad którym sprawuje ona opiekę, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Stargardzie z dnia 8 marca 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Burmistrz [...] wcześniejszymi decyzjami (m.in. z dnia 26 listopada 2021 r. i 20 lipca 2022 r.) trzykrotnie odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na brata P. M., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzjami z dnia 14 lutego 2022 r., 19 maja 2022 r. i 12 października 2022 r.), uchyliło wspomniane decyzje Burmistrza wskazując na konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r. Burmistrz [...] po raz kolejny odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na brak możliwości przeprowadzenia (w związku z zaleceniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia 12 października 2022 r.) wywiadu środowiskowego. W dniu, w którym pracownicy socjalni Ośrodka udali się do miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, w mieszkaniu zastali jedynie matkę skarżącej, która oznajmiła, że "nie ma osób, z którymi pracownicy chcieliby przeprowadzić wywiad".
Rozpoznając odwołanie B. K. od powyższej decyzji, Kolegium utrzymało ją w mocy, wskazując, że fakt, iż matka P. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi przesłankę negatywną do przyznania jego siostrze prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad nim opieką. Dodatkowo organ odwoławczy (zaznaczając, że ma to znaczenie drugorzędne) wskazał na brak związku przczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, a niepodejmowaniem, czy też rezygnacją z zatrudnienia.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Kolegium zapadło co najmniej przedwcześnie.
Co do zasady należy co prawda przyznać rację organowi, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż A. M. w dacie wydania decyzji nie dysponowała orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie była powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjętą decyzję, organ ten wskazał jedynie na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Przypomnieć należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).
Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Jednocześnie w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyroki: WSA w Kielcach z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 284/23; WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19 i WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1657/21 oraz wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1344/22 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Jak dowodzi lektura akt administracyjnych w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 3 listopada 2021 r., na żadnym etapie postępowania strona nie otrzymała od organów należytej informacji o konieczności przedłożenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki, od którego uzależnione jest uwzględnienie jej wniosku o świadczenie pielęgnacyjne na brata. Tym samym w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a.
Z akt administracyjnych nie wynika przy tym, by organ pierwszej instancji zawiadamiał stronę o zakończeniu postępowania bądź informował stronę, że nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną a niepodejmowaniem, czy też rezygnacją z zatrudnienia.
Co za tym idzie, strona nie uzyskała jakiejkolwiek informacji, jakie dowody powinna przedstawić i jakie konkretnie dokumenty przedłożyć celem potwierdzenia spełnienia przesłanek do przyznania prawa do tego świadczenia, które na dzień sporządzenia tego zawiadomienia nie zostały spełnione.
Kolegium, rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym, nie dostrzegło powyższego uchybienia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 25 stycznia 2023 r. (wprawdzie z innym uzasadnieniem), również dopuścił się naruszenia art. 79a k.p.a. Jeżeli bowiem zasadniczą przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że matka – A. M. - nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to powinien poinformować wnioskodawczynię o możliwości złożenia takiego orzeczenia. Celem przepisu art. 79a k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony. Zaniechanie stosownego pouczenia strony skarżącej przez organy zasadniczo godzi w jej interes prawny i faktyczny, naruszając jednocześnie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przez pominięcie istotnego dla sprawy materiału dowodowego oraz podważając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jednostek do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
W realiach niniejszej sprawy brak udzielenia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji informacji, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest przedłożenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki, należy uznać również za naruszenie przez Kolegium wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.
W kontrolowanej sprawie jest to o tyle istotne, że gdyby organy poinformowały skarżącą o konieczności przedłożenia stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej matki to miałaby ona szansę takie orzeczenie przedstawić (jednak w braku takiej informacji wystąpiła o wydanie wspomnianego orzeczenia dopiero po otrzymaniu decyzji wydanej przez organ odwoławczy).
Uwadze Sądu nie uszło przy tym, że organ "na marginesie przedmiotowej sprawy", gdyż, jak stwierdził, "ma to drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie" - wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną a niepodejmowaniem, czy też rezygnacją z zatrudnienia. O braku takiego związku ma świadczyć okoliczność wyjazdu brata skarżącej do rodziny do Holandii oraz pobyt skarżącej na urlopie nad morzem.
W ocenie Sądu, z przyczyn o których będzie mowa poniżej, argumentacja przytoczona przez Kolegium nie przemawia jednak za brakiem takiego związku.
W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż P. M. udał się do rodziny do Holandii samodzielnie. Jak podaje strona, jej brat udał się w podróż pod opieką siostrzeńca K. S., który w czasie całego pobytu sprawował nad nim opiekę. Po drugie, okoliczność czasowego pobytu osoby wymagającej opieki czy to u rodziny, czy na turnusie rehabilitacyjnym (który był w tym czasie planowany, jednak nie doszedł do skutku), w żadnym razie nie dowodzi braku wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego. W tym miejscu należy bowiem zwrócić uwagę na charakter schorzenia, na które cierpi P. M. stanowiącego przyczynę jego niepełnosprawności.
Jak podaje skarżąca, jej brat cierpi na [...]. Wymaga stałej i codziennej opieki oraz pomocy przy wykonywaniu czynności życia codziennego, w tym przygotowywaniu posiłków, dawkowaniu leków, pomocy w trakcie wizyt lekarskich, przy załatwianiu spraw urzędowych, robieniu zakupów. Wymieniony miewa zaostrzenia objawów chorobowych, pojawiają się napady [...], zdarzają się sytuacje, że dokucza swojej [...] matce, w związku z czym skarżąca stara się zapewnić mu zmianę otoczenia, co powoduje okresową poprawę samopoczucia. W związku z tym strona niejednokrotnie zabiera swojego brata do swojego domu. W czasie gdy przebywa on w swoim domu w miejscowości D., skarżąca przyjeżdża codziennie do brata rano, od godziny około 9.00 kiedy niepełnosprawny wstaje, robi i podaje mu śniadanie, podaje także leki, wychodzi z nim na spacery, robi zakupy, sprząta. Co prawda nie wykonuje przy nim czynności higienicznych, jednak czuwa nad tym aby się umył, ogolił, przebrał ubranie, czy nawet wstał z łóżka. Brat samodzielnie "nie jest w stanie nawet zrobić prania". Skarżąca pozostaje u brata do godzin wieczornych, do godz.
19. Podaje mu ostatnią dawkę leków i czuwa w chwili jego zaśnięcia. Zdaniem strony, gdyby nie przyjeżdżała do brata, ten nie wstawałby z łóżka, nie brał leków. Niejednokrotnie boi się samodzielnie pójść do łazienki, twierdzi, że [...] go przerasta. Ma myśli [...], obawa że [...] jest tym większa, że dwukrotnie podjął już takie próby (przedawkowanie leków, [...]). Bywają dni, że jest pobudzony i agresywny, wówczas także wymaga stałego nadzoru.
Jak wynika z powyższego, ograniczenia, które dotykają brata skarżącej mają całkowicie odmienny charakter niż te, które występują u osób z ograniczeniami ruchowymi.
Podzielając w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wr 287/19), należy wskazać, że wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy.
Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.
Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Brat skarżącej nie jest osobą z ograniczeniami narządów ruchu, wobec czego wiele czynności jest w stanie wykonać sam. Skarżąca nie musi pomagać bratu w ubieraniu się czy myciu (chociaż przypomnienie o tych czynnościach bywa niejednokrotnie konieczne), ale też nie na tym musi polegać rola opiekuna osoby ze schorzeniem psychicznym.
Z uwagi na charakter schorzenia i ograniczenia jakie z tego powodu dotknęły brata skarżącej konieczna jest jej stała gotowość do udzielenia mu pomocy jak również ciągłe kontrolowanie działań podejmowanych przez niego. W wypadku tego typu schorzenia mogą one być niebezpieczne tak dla niego samego (próby [...]) jak i dla innych osób (stany pobudzenia, agresja).
Sam fakt, że brat skarżącej udał się pod opieką swojego krewnego na miesięczny pobyt za granicą, nie zmienia faktu, że po jego powrocie konieczna była i jest w dalszym ciągu stała opieka ze strony skarżącej, która musi pozostawać w gotowości, by zaopiekować się bratem także w razie nieprzewidzianych trudności np. w sytuacji pogorszenia kondycji psychicznej.
W ocenie Sądu stanowisko organu nie uwzględnia ani treści orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 8 marca 2022 r., ani rodzaju niepełnosprawności stwierdzonej u P. M..
Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy prowadzące postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadają uprawnienia do weryfikacji orzeczenia o niepełnosprawności i zawartych w nim wskazań. Skoro zatem brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, to należy przyjąć, że wymaga on tego rodzaju opieki.
W oparciu o zgromadzoną dokumentację medyczną Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził, że skutki naruszenia sprawności organizmu powodują konieczność długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, tj. zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
Powyższe okoliczności brane pod uwagę łącznie mogą uniemożliwiać skarżącej podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze.
Wobec powyższego podnoszone w tym zakresie przez skarżącą zarzuty należy uznać za trafne. Charakter schorzenia nie wymaga przy tym stałego przebywania w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego brata skarżącej, a w związku z tym zasadnym jest w razie konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wcześniejsze ustalenie daty, kiedy będzie on obecny w domu.
Natomiast nie zasługują na uwzględnienie argumenty strony dotyczące możliwości wykazania stanu zdrowia uniemożliwiającego rodzicowi sprawowania przez niego opieki nad dzieckiem innymi dowodami niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Do niedawna, w orzecznictwie sądów administracyjnych taka możliwość była co prawda przyjmowana, jednakże sytuacja ta uległa zmianie w związku z uchwałą podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22).
W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a) oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie.
W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), czy też art. 17 ust. 1a) u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie znajduje przy tym podstaw do kwestionowania stanowiska zajętego w zacytowanej uchwale.
Powyższe nie zmienia jednak okoliczności, że strona podjęła kroki w celu uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dla A. M., a treść przedstawionej przez skarżącą dokumentacji medycznej oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia 6 lipca 2023 r. (o braku możliwości sprawowania opieki nad synem z uwagi na nasilenie dolegliwości bólowych ze strony układu ruchu oraz nasilenie zaburzeń depresyjno-lękowych w przebiegu procesu otępiennego) wskazuje, że takie orzeczenie może otrzymać. Ze względu jednak na opisane wcześniej zaniechania organów, skarżąca nie miała realnej możliwości podjęcia w odpowiednim czasie stosownych kroków w celu uzyskania wspomnianego orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe, uznać należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do istotnego naruszenia wskazanych wcześniej przepisów, w tym zwłaszcza art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym w szczególności powinien umożliwić stronie przedłożenie stosownego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności A. M. - matki osoby wymagającej opieki (P. M.).