Uzasadnienie
W dniu [...] września 2019 r. Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.- dalej "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej "k.p.a."), wydał decyzję nr [...] o treści: "Nakazuję wykonanie na działce, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w obrębie miejscowości B., instalacji odprowadzającej wodę deszczową, tak by nie zalewała ona posesji wnioskodawców oraz sąsiednich nieruchomości. W celu unormowania stosunków wodnych na działce, należy sprawdzić, czy jest możliwość podłączenia dz. [...] do drenażu opaskowego wokół budynku wzniesionego na dz. [...]. W przypadku braku możliwości wykonania ww. czynności, należy przez dz. [...] poprowadzić niezależny rurociąg odprowadzający wodę z dz. [...] do rowu melioracyjnego, co zapewni przepływ wody jak w sytuacji poprzedniej, jaka była przed podniesieniem terenu.
W najniższym punkcie terenu na dz. [...] należy posadowić studnię zbiorczą i wodę z niej skierować do powyżej wspomnianego rurociągu oraz dalej do rowu. Wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ustala się w terminie 30 dni od uprawomocnienia niniejszej decyzji.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. H. i W. N. zwrócili się o podjęcie czynności zapobiegających zalewaniu działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B., stanowiących ich własność. W dniu [...] lipca 2018 r. złożyli kolejny wniosek dotyczący zalewania dz. nr [...] od strony działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność J. J.. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wystąpiono do J. J. z prośbą o przedłożenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...] oraz o udzielenie informacji, w jaki sposób teren został przygotowany do zagospodarowania wód opadowych. W odpowiedzi na powyższe do organu zostało przesłane pismo, w którym wskazano, że ze względu na brak kanalizacji deszczowej mogą pojawić się problemy z wodami opadowymi, które nie zostaną wchłonięte do gruntu. Nie zostały jednak przedłożone żądane dokumenty.
W dniu [...] lutego 2019 r. przeprowadzono wizję w terenie z udziałem biegłych powołanych w celu wydania opinii oraz stron prowadzonego postępowania. Wykonano pomiary wysokościowe oraz sporządzono stosowny protokół. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2019 r. do organu wpłynęła opinia techniczna Z. B. pt. "Ustalenie, czy podniesienie terenu na działce [...] mogło wpłynąć na zmianę pierwotnego kierunku spływu wód opadowych i przyczynić się do zmiany stosunków wodnych na działce [...] w m. B.."
W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ I instancji ustalił, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, projektowany poziom posadowienia parteru budynku wybudowanego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie B. wynosi P.P.P.=9,17m n.p.m. Dodatkowo, w ramach inwestycji został podniesiony i wyrównany teren wokół budynku, na co wskazują pomiary wykonane podczas oględzin. Teren działki został podniesiony średnio o ok. 0,2 do 0,3 metra, zwłaszcza w części przylegającej do działki [...] stanowiącej własność Państwa N.. Obecne rzędne terenu wskazanego gruntu kształtują się na poziomie 8,74; 8,79; 8,94m n.p.m., natomiast przed inwestycją wynosiły 8,38; 8,5; oraz 8,6m n.p.m. Ta zmiana ukształtowania terenu ma wpływ na pogorszenie stosunków wodnych na dz. [...]. Zgodnie z opinią techniczną Z. B., woda opadowa spływająca do tej pory swobodnie w kierunku rowu melioracyjnego, napotyka teraz przeszkodę w postaci podniesionego terenu działki [...] oraz betonowego cokołu ogrodzenia w granicach działki.
Powoduje to nadmierne uwilgotnienie na dz. nr [...]. Jedynym możliwym rozwiązaniem na poprawę stosunków wodnych na omawianej nieruchomości, jest umożliwienie przepływu wody z dz. [...] do rowu melioracyjnego, poprzez dz. [...]. Technicznie taka możliwość istnieje, gdyż głębokość rowu wynosi 7,68 m n.p.m., a 20 metrów dalej rzędna kształtuje się na poziomie 7,41 m n.p.m. Odmulenie i konserwacja wspomnianego rowu powinna poprawić również stosunki wodne na działkach sąsiednich, gdzie teren jest ukształtowany na niższym poziomie - 7,95 m na dz. [...] oraz 7,83 na dz. [...]. Zdaniem organu, należy również sprawdzić, czy jest możliwość podłączenia dz. [...] do drenażu opaskowego wokół budynku wzniesionego na dz. [...], co dodatkowo unormowałoby stosunki wodne na działce. W przypadku braku możliwości wykonania ww. czynności, należy przez dz. [...] poprowadzić niezależny rurociąg odprowadzający wodę z dz. [...] do rowu melioracyjnego, co zapewni przepływ wody jak w sytuacji poprzedniej, jaka była przed podniesieniem terenu. W najniższym punkcie terenu na dz. [...] należy posadowić studnię zbiorczą i wodę z niej skierować do powyżej wspomnianego rurociągu oraz dalej do rowu.
W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że podniesienie terenu działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie B. wpłynęło w istotny sposób na zmianę stosunków wodnych na przyległej działce [...] oraz jest powodem okresowego zalegania wody i uwilgotnienia na gruncie.
J. J. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy oraz art. 234 p.w. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Podkreśliła, że należąca do niej działka [...] została zabudowana w sposób zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę, a nadto uzyskano pozwolenie na użytkowanie. W ocenie odwołującej się, odprowadzanie wód opadowych do rowu znajdującego się na prywatnej działce, który nie jest wykazany w ewidencji urządzeń melioracji wodnych - jest nielegalne, a przy tym gdyby taka możliwość istniała Wójt Gminy B. wskazałby w decyzji ten warunek. Jako rozwiązanie problemu strona zaproponowała wykonanie przez Gminę kanalizacji deszczowej, a do czasu wykonania kanalizacji deszczowej wykonania na działce nr [...] niwelacji terenu poprzez wyrównanie, aby woda opadowa nie zbierała się w najniższym punkcie, lub wykonanie na działce [...] studni chłonnych lub zbiorników wody deszczowej.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że aby wydać decyzję na podstawie art. 234 p.w. (tj. nakazującą właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom) konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga wiedzy specjalistycznej, zatem w postępowaniach dotyczących uregulowania stosunków wodnych na gruncie powszechnym jest dopuszczenie dowodu z opinii powołanego biegłego, która to stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń.
Powołując się na akta sprawy Kolegium podkreśliło, że organ I instancji powołał biegłego - mgr inż. Z. B. posiadającego uprawnienia w zakresie wodno- melioracyjnym m.in. do wykonywania dokumentacji hydrogeologicznych. Biegły ten po przeprowadzeniu badań sporządził Opinię techniczną aktualną na dzień [...] kwietnia 2019 r. Wynika z niej, że na terenie działki nr [...] miejscowość B., podczas budowy budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą doszło do zmiany ukształtowanego stanu wód w sposób następujący: teren obu działek nr [...] i [...] był ukształtowany z pochyleniem w kierunku zachodnim ze spadkiem do rowu melioracyjnego, natomiast przyległy do drogi dojazdowej teren (dz. nr [...]) posiada rzędne 9,04, 8,94 i 8,83 m n.p.m., zaś w części południowej teren ten jest niższy rzędne 8,64, 8,52 m n.p.m. a najniżej położony punkt znajduje się na działce [...] i wynosi 8,38 m n.p.m., przy granicy z działką nr [...], co powoduje, że w okresie dużych opadów zbiera się tam woda, podtapiając teren działki nr [...].
Zatem pierwotne ukształtowanie terenu ww. działek powodowało, że wody opadowe spływały z wyżej położonej północnej części terenu do niżej położonego terenu i gromadziły się w obniżeniu terenowym na działce nr [...] o rzędnej 8,38 m, jak również na działce nr [...] o rzędnej 8,19 i dalej były przejmowane przez rów melioracyjny na działkach nr [...] i [...] (dalej dz. nr [...]). Projekt budowlany potwierdza, że wysokość parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] posadowiona jest na rzędnej 9,17 m n.p.m. Oznacza to, że w ramach projektu teren działki wokół budynku został podniesiony o ok.0,2 do 0,3 m, zwłaszcza w części przylegającej do działki nr [...] co potwierdziły wyniki pomiarów wykonanych w tym terenie naniesione na mapie, zaś przed inwestycją rzędne tego terenu wynosiły 8,38 m, 8,5 m i 8,6 m n.p.m. W podsumowaniu biegły stwierdził, że te zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] wpłynęły na pogorszenie stosunków wodnych na działce nr [...], gdyż woda opadowa spływająca do tej pory swobodnie w kierunku rowu melioracyjnego napotkała obecnie przeszkodę w postaci podniesionego terenu działki nr [...] oraz betonowy cokół jej grodzenia, zalega zatem na działce nr [...] powodując jej podtopienie.
Biegły zaznaczył, iż właściciele działki nr [...] nie wykonywali żadnych prac ziemnych na ich działce. Zwrócił też uwagę, że przeprowadzona inwestycja na działce nr [...] została zrealizowana w obszarze chronionego krajobrazu "[...]", co wyraźnie zaznaczono w wydanej przez Wójta Gminy B. decyzji warunkach zabudowy z dnia [...] Listopada 2015 r. Nr [...], na którym to obszarze zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Z. Nr [...] zabronione jest nie tylko wykonywanie zmian stosunków wodnych na gruncie ale i wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, a to w przypadku przedmiotowej inwestycji zostało naruszone. Jak wskazał biegły, jako jedyne możliwe rozwiązanie dla umożliwienia przepływu wód z działki [...] jest jego przywrócenie przez działkę nr [...] do istniejącego rowu melioracyjnego na działce nr [...].
Zdaniem Kolegium, stwierdzone przez biegłego w niniejszej sprawie powyżej opisane ustalenia dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działce wnioskodawców, potwierdzają słuszność zarzutów wnoszonych przez nich. Przy czym organ w zaskarżonej decyzji nakazał właścicielce działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego, co alternatywnie oznacza: odprowadzenie wody z działki nr [...] przez działkę nr [...] rurociągiem do rowu melioracyjnego na działce nr [...] wraz z usunięciem podmurówki budynku lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym na działkach. Wybór jednej z tych alternatyw należeć będzie zatem do właścicieli gruntów na których dokonano zmiany stanu wody na tych gruntach. Wobec tego Kolegium uznało ustalenia biegłego za logiczne i prawidłowe, zaś rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Wójta Gminy B. za zgodne z art. 234 p.w.
Odnosząc się do proponowane rozwiązanie zaistniałej sytuacji przez wykonanie na działce nr [...] niwelacji terenu poprzez jego wyrównanie, Kolegium zaznaczyło, iż przepisy art. 234 p.w. przewidują nałożenie obowiązków wyłącznie na właściciela gruntów, który dokonał zmian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast nie upoważniają do decyzyjnego nałożenia na strony poszkodowane jakichkolwiek obowiązków. Nadto Kolegium podniosło, że rów melioracyjny, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, wykazany jest na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego.
J. J., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadminisatrcyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez:
- - niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie: jak ukształtowanie działki Państwa N. oraz położenie działek do niej przylegających wpływa na stan wodny działki wnioskujących oraz niewskazanie jakie dokładnie działanie skarżącej spowodowało konkretną szkodę,
- - nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej dotyczących braków opinii z dnia [...] kwietnia 2019 r.;
- - niewyjaśnienie okoliczności, czy wystąpiła jakakolwiek szkoda i ewentualnie na czym szkoda ta miałaby polegać i jaki jest zakres szkody i uszczerbku Państwa N.;
- - wydanie decyzji na podstawie opinii niekompletnej i nie wskazującej w sposób jednoznaczny i logiczny na wystąpienie wszystkich przesłanej z art. 234 ust 1 p.w., wskazującej jedynie iż stan wody na gruncie uległ zmianie;
- 2) art. 7a § 1 k.p.a. w z w. z art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej pomimo poważnych wątpliwości interpretacyjnych co do tej normy prawnej;
- 3) art. 234 ust. 1 pkt 1 ust. 3 p.w. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, gdyż w analizowanym stanie faktycznym nie spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania.
Skarżąca w argumentacji zarzutów podniosła, że skoro zabudowała i zagospodarowała działkę nr [...] zgodnie ze wszelkimi wymogami prawa, to brak jest podstaw do nakazywania wykonania jej określonych w skarżonej decyzji czynności. Podkreśliła, że nie spowodowała zmiany stosunków wodnych, gdyż teren ukształtowała tak, żeby nie było spływu wód deszczowych na działki przyległe. W jej ocenie, okresowe gromadzenie się wody na działce sąsiedniej spowodowane jest jej ukształtowaniem (działka posadowiona niżej od otaczających ją działek), przy czym sytuacja zalegania wody występowała zanim jeszcze zabudowała swoją nieruchomość.
Natomiast biegły nie odniósł się do ukształtowania działki Państwa N. ani nie wyjaśnił jak działki przylegle nr [...] (droga), [...] i [...] wpływają na zawilgocenie i zbieranie się wody w poszczególnych częściach działki nr [...]. Poza tym ani biegły, ani organy nie wykazały, aby ewentualna zmiana kierunku spływu wód opadowych powodowała szkody dla Państwa N. i na czym szkoda ta miałaby polegać. Skarżąca w tej mierze wyjaśniała, że działka nr [...] jest gruntem rolnym i nie ma na niej zabudowań, ruchomości, czy też innych elementów mogących ulec zniszczeniu, a więc nie może być mowy o szkodzie w związku ze zmianą stosunków wodnych na gruncie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W dniu [...] września 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo uczestników postępowania W. i H. N.. W piśmie tym ww. wyjaśnili, że wbrew twierdzeniom skarżącej, to podwyższenie terenu jej posesji spowodowało powstanie na granicy znacznego uskoku skutkującego zalewaniem ich działki. Nie jest także prawdą, że działka [...] jest naturalnie posadowiona niżej w stosunku do wszystkich otaczających ją działek. Poza tym przedmiotowa działka jest ogrodzona i zagospodarowana (trawnik), zaś zmiana stosunków wodnych spowodowała szkody w postaci znacznego zmniejszenia wartości działki, podwyższenia kosztów budowy domu oraz wydatki związane z odwodnieniem działki czy robotami zmiennymi na podmokłym terenie.
Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. skarżąca zwróciła się do Sądu o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego dokumentu z dnia [...] sierpnia 2020 r. o nazwie "Określenie kierunku spływu wód opadowych z powierzchni terenu z obrębu działki nr [...] i działek sąsiednich B., Powiat [...], Województwo [...]".
Sąd na rozprawie z dnia 10 września 2020 r. postanowił o oddaleniu powyższego wniosku dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu
I instancji doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, gdyż decyzje organów obu instancji nie odpowiadają prawu.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji wydaną na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 2 stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast w myśl ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Wydanie takiej decyzji w innych warunkach jest niedopuszczalne. Co do zasady regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych, należy zasięgnąć opinii biegłego, gdyż zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy fachowej.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy mgr. inż. Z. B. posiadający uprawnienie w zakresie melioracji wodnych w dniu [...] kwietnia 2019 r., na zlecenie organu sporządził opinię techniczną pt. "Ustalenie, czy podniesienia terenu na działce [...] mogło wpłynąć na zmianę pierwotnego kierunku wpływu wód opadowych i przyczynić się do zmiany stosunków wodnych na działce [...] w m. B. Obręb ewidencyjny [...] B., gmina B., pow. [...]". W opinii tej przyjęto, że zabudowanie i podniesienie terenu działki nr [...] należącej do skarżącej wpłynęło w istotny sposób na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla przyległej działki [...]. Wobec czego organ I instancji uznając, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. wydał decyzję, w której nakazał skarżącej wykonanie określonych w niej obowiązków. Organ odwoławczy to rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe.
W myśl art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. zasadniczym elementem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie decyzji (sentencja, osnowa) określa skutki prawne ustalonego przez organ stanu faktycznego danej sprawy i zastosowanych przepisów prawa, kształtując prawa i obowiązki strony postępowania będącej adresatem konkretnej decyzji. Z tych też względów treść rozstrzygnięcia powinna być jasna, precyzyjna, pełna oraz tak sformułowana, aby było możliwe jej wykonanie dobrowolne bądź w drodze egzekucji. Nadto rozstrzygnięcie powinno wynikać z ustaleń i dowodów, na których organ się oparł. Przy czym na mocy art. 7, 77 i 80 k.p.a. organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i należytej oceny materiału dowodowego oraz dokonania ustaleń zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Warunków tych nie spełnia decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2019 r., czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań zauważyć należy, że decyzja organu I instancji składa się z kilku nakazów, w których sformułowało różne obowiązki nałożone na skarżącą wraz z wyznaczeniem terminu ich wykonania, a zatem każda z tych części wymaga omówienia.
I tak w osnowie przedmiotowej decyzji w pierwszym zadaniu nakazano wykonanie na działce, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w obrębie miejscowości B., instalacji odprowadzającej wodę deszczową, tak by nie zalewała ona posesji wnioskodawców oraz sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Sądu, obowiązek ten jest nieuprawiony, gdyż nie znajduje oparcia w opinii technicznej. W pkt 6 opinii zatytułowanym "Działania poprawiające stosunki wodne" biegły wskazał, że należy umożliwić przepływ wody z działki [...] do rowu melioracyjnego, poprzez działkę [...] podkreślając, że technicznie taka możliwość istnieje, gdyż głębokość rowu jest wystarczająca. Nie zalecił jednakże wykonania na działce skarżącej instancji odprowadzającej wodę deszczową jako środka mającego na celu poprawienie stosunków wodnych.
Co więcej, z ustaleń biegłego wynika, że na tej działce został wykonany drenaż opaskowy wokół wzniesionego budynku z odprowadzaniem wody do rowu melioracyjnego, zaś pogorszenia stosunków wodnych na działce [...] biegły upatruje tylko i wyłącznie w spowodowaniu przez tą inwestycję (zabudowanie, podniesienie i utwardzenie terenu) zmiany naturalnego spływu wód.
W zdaniu drugim rozstrzygnięcia Wójt w celu unormowania stosunków wodnych na działce, nakazał sprawdzić, czy jest możliwość podłączenia dz. [...] do drenażu opaskowego wokół budynku wzniesionego na dz. [...]. Wprawdzie takie wskazanie wynika wprost z opinii, jednakże umieszczenia go w decyzji w takiej formie nie zasługuje na akceptację i to z kilku powodów.
Po pierwsze nie może być traktowane jako element decyzji, gdyż nie rozstrzyga o obowiązkach, które mogłyby zostać wykonane w trybie przymusowej egzekucji. W nakazie tym mowa jest o sprawdzeniu możliwości podłączenia działki sąsiedniej do drenażu znajdującego się na działce skarżącej. Abstrahując od tego, że nie jest wiadomym jak skarżąca miałaby wykazać, że dokonała stosownego sprawdzenia, to trudno sobie bowiem wyobrazić, w jaki sposób organ zweryfikowałby wykonanie tak sformułowanego nakazu oraz jak miałoby wyglądać jego wyegzekwowanie. Poza tym, choć organ w osnowie zobowiązał skarżącą do sprawdzenia możliwości podłączenia nieruchomości sąsiedniej do drenażu, to nie wskazał wyraźnie jakie czynności skarżąca ma podjąć, gdyby taka możliwość wystąpiła. W tym względzie brak jest jednoznacznego rozstrzygnięcia, w przeciwieństwie do przypadku braku możliwości wykonania ww. czynności, albowiem wówczas w osnowie decyzji zobowiązał do poprowadzenia przez działkę skarżącej niezależnego rurociągu odprowadzającego wodę z dz. [...] do rowu melioracyjnego, co zapewni przepływ wody jak w sytuacji poprzedniej, jaka była przed podniesieniem terenu. Nadto nakazał w najniższym punkcie terenu na dz. [...] posadowić studnię zbiorczą i wodę z niej skierować do powyżej wspomnianego rurociągu oraz dalej do rowu.
W odniesieniu do powyższego stwierdzić należy, że nałożenie sankcji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w. znajdowałby uzasadnienie tylko gdyby na tle rozpoznawanej sprawy wykazano, że to na skutek działań wykonanych przez skarżącą doszło do zmiany naturalnych stosunków wodnych ze szkodą na gruntach sąsiednich. Wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych np. stanu wody na gruncie, kierunku spływu wód, 2) skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Tymczasem ustalenia biegłego, jak i organów co do spełnienia tych przesłanek budzą poważne wątpliwości.
Biegły w opinii stwierdził, że wody opadowe przed zabudową spływały z działki [...] przez działkę skarżącej i dalej były przejmowane przez rów melioracyjny położony na przyległych do działki nr [...] działkach o numerach [...] i [...]. Zdaniem biegłego, ten naturalny spływ wody został zaburzony przez zabudowanie działki [...], gdyż woda opadowa spływająca do tej pory swobodnie z działki [...] w kierunku rowu melioracyjnego napotyka teraz przeszkodę w postaci podniesionego terenu oraz betonowego cokołu ogrodzenia w granicy działek, zalega więc na ww. działce powodując jej nadmierne uwilgotnienie i podtopienie.
Organy obu instancji ustalenia te uznały za prawidłowe, choć z opinii nie wynika, na jakiej podstawie biegły wywiódł, że przed zabudową działki skarżącej wody opadowe przepływały przez tą działkę z działki sąsiedniej. Wprawdzie biegły powołał się na pierwotne ukształtowanie terenu działek, ale nie przedstawił żadnych racjonalnych argumentów, jak i dokumentów na potwierdzenie swojego stanowiska. Poddana w tej mierze przez biegłego analizie mapa opracowana przez geodetę Z. L. przedstawia teren po jego zabudowaniu przez skarżącą, a nie istniejący przed zabudową.
Nadto biegły skupił się wyłącznie na rzędnych terenu nie wyjaśniając, czy dane te są wystarczające do określenia spadków tego terenu, a tym samym pierwotnego kierunku spływu wód. Nie bez znaczenia dla tych ustaleń pozostaje także kwestia samego ukształtowania działki sąsiedniej, tj. [...], zwłaszcza że w skardze podniesiono, iż jest ona posadowiona niżej od pozostałych otaczających ją działek, zaś woda gromadziła się na niej jeszcze przed zabudowaniem działki [...]. Z kolei biegły wywiódł, że przed inwestycją właściciele działki [...] mieli prawidłowe stosunki wodne.
W ocenie Sądu niewątpliwie rzetelne i wnikliwe wyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii ma istotne znaczenie dla przesądzenia, czy na skutek działań skarżącej w ogóle doszło do zmiany naturalnego spływu wód.
Jak już wyżej wskazano nie każda zmiana stosunków wodnych na gruncie, skutkuje zastosowaniem art. 234 ust. 3 p.w. Musi to być bowiem zmiana szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie. Sama więc zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze organu do tego, aby uwzględnił on zgłoszone w trybie ww. przepisu żądanie. Konieczne jest bowiem także stwierdzenie istnienia związku przyczyno-skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodą już w dacie złożenia wniosku, a najpóźniej do daty orzekania jest zatem warunkiem koniecznym do wydania przez uprawniony organ nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, w przypadku zmiany stanu wody na gruncie. Zgodzić należy się ze skarżącą, że organy orzekające w sprawie nie wykazały wystąpienia szkody na działce sąsiedniej. Mianowicie organ I instancji przesłankę tą pominął milczeniem, z kolei organ odwoławczy wskazał tylko tyle, że w niniejszej sprawie miała miejsce zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ale nie określił dokładnie, na czym ta szkoda polegała.
Sam fakt zalegania wody na gruncie nie stanowi o szkodzie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie szkody, czy szkodliwego oddziaływania należy rozumieć tak, jak szkodę definiuje się w prawie cywilnym. Potencjalne więc zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Szkoda w rozumieniu tych przepisów musi faktycznie wystąpić i powodować widoczne negatywne skutki w postaci zmian w majątku, albo niemożności użytkowania nieruchomości w sposób dotychczasowy, zgodny z jej przeznaczeniem (por. wyrok z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 765/17 czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1349/18, dostępne w Internecie).
W skardze wywodząc, że szkoda nie wystąpiła podniesiono, iż grunt sąsiedni jest gruntem rolnym, pozbawionym zabudowań czy ruchomości mogących ulec zniszczeniu. Z kolei analiza akt sprawy, w tym opinii technicznej dowodzi, że nie poczyniono żadnych ustaleń pozwalających na ocenę omawianej przesłanki, co świadczy o uchybieniu art. 7, 77 i 80 k.p.a.
W ustosunkowaniu się do ostatniej części rozstrzygnięcia zwrócić trzeba uwagę, że termin wyznaczany przez organ musi dla zobowiązanego pozostawać terminem realnym do wykonania nałożonych obowiązków. Powoduje to, iż wyznaczając termin organ powinien uwzględnić uwarunkowania faktyczne i prawne, w jakich pozostaje podmiot zobowiązany, w tym charakter prac, ich zakres oraz ewentualną konieczność spełnienia wymogów stanowionych przez inne przepisy prawa np. cywilnego. Zdaniem Sądu, ustalony przez organ I instancji termin do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie uwzględnia ww. okoliczności, a tym samym nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy.
Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosku dowodowego wyjaśnienia wymaga, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest zatem uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu i będzie dopuszczalne, o ile wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i pozwoli wyjaśnić istotne wątpliwości. Z taką sytuacją uprawniającą Sąd do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Sąd bowiem orzekając w oparciu o akta sprawy dostrzegł liczne uchybienia, które pozostały na uwzględnienie skargi bez potrzeby przeprowadzania uzupełniającego dowodu z dokumentu "Określenie kierunku spływu wód opadowych z powierzchni terenu z obrębu działki nr [...] i działek sąsiednich B., Powiat [...]".
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie stwierdzonych wad postępowania. W szczególności w celu ustalenia istnienia przesłanek określonych w art. 234 p.w. organ wyjaśni, czy rzeczywiście doszło do zmiany stosunków wodnych (co wymaga rzetelnego zbadania pierwotnego kierunku spływu wód opadowych w tym, czy woda opadowa z działki sąsiedniej spływała do rowu melioracyjnego przez działkę skarżącej w okresie przez jej zabudowaniem), a jeżeli tak to, czy na gruncie sąsiednim wystąpiła z tego tytułu szkoda oraz stosownie do dokonanych ustaleń wyda właściwą decyzję, pamiętając o prawidłowych sformułowaniu rozstrzygnięcia.