Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej: skarżąca), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2022 r., znak [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - A. K..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż Burmistrz Miasta i Gminy G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2022 r., zaskarżoną odwołaniem decyzją ponownie odmówił przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W ocenie organu I instancji brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad matką. Uznano, iż rozmiar sprawowanej opieki świadczony przez stronę nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał jej podjęcie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka wnioskodawczyni pomimo swojej niepełnosprawności jest osobą częściowo samodzielną, a zakres sprawowanej opieki przez wnioskodawczynię nie wykracza poza zwykłe czynności wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła w szczególności naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.- dalej: u.ś.r.), poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez odwołującą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Organ odwoławczy po zacytowaniu art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 u.ś.r. podkreślił, że przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.
Jak ustalił organ odwoławczy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka wnioskodawczyni w okresie od [...] września 2021 r. do [...] marca 2022 r. zatrudniona była na podstawie umowy o pracę na czas określony w Powiatowym Zakładzie Aktywności Zawodowej w G. w wymiarze 0,8 etatu na stanowisku robotnik do prac lekkich. Kolegium dodatkowo w toku postępowania odwoławczego ustaliło, że w dniu [...] marca 2022 r. A. K. zawarła z Powiatowym Zakładem Aktywności Zawodowej w G. kolejną umowę o pracę na czas określony od [...] marca 2022 r. do [...] lutego 2024 r. w wymiarze 0,8 etatu na stanowisku robotnik do prac lekkich.
Zgodnie z pismem Dyrektora Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w G. z dnia [...] stycznia 2022 r. Zakład zapewnia swoim pracownikom doraźną i specjalistyczną opiekę medyczną, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne świadczone przez wykwalifikowaną pielęgniarkę oraz fizjoterapeutę, które są zatrudnione na etacie w Zakładzie. Ponadto wskazano, że niepełnosprawna w czasie pracy w Zakładzie nie korzysta z opieki i pomocy ze strony córki. Nie zgłaszała również potrzeby korzystania z pomocy i opieki ze strony innych osób. Z ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2022 r. wynika, że niepełnosprawna w godzinach od 7:30 do 14:30 jest w pracy. W tym czasie wnioskodawczyni robi zakupy, sprząta, gotuje obiad. Czasami jak jest ślisko to zawozi matkę do pracy. Wieczorem czasami pomaga matce przy kąpieli.
Ponadto towarzyszy matce na spacerach, czasami pomaga załatwić sprawy urzędowe, tam, gdzie jest problem z dojechaniem na wózku inwalidzkim. A. K. potrafi sama sobie zrobić herbatę, śniadanie, kolację, sama się ubiera, robi toaletę. W pracy ma zapewnioną rehabilitację.
Z powyższego wynika, że A. K. pomimo niepełnosprawności samodzielnie wykonuje podstawowe czynności higieniczne, samodzielnie się ubiera, nie wymaga pomocy przy przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, sama załatwia sprawy urzędowe tam, gdzie nie ma barier architektonicznych. Jeżeli córki nie ma w domu radzi sobie sama. Organ podkreślił też, iż A. K. jest osobą aktywną zawodowo - pracuje 5 dni w tygodniu po 7 godzin dziennie. W zakładzie pracy ma zapewnioną opiekę medyczną, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne świadczone przez wykwalifikowaną pielęgniarkę oraz fizjoterapeutę, ponadto w czasie pracy nie korzysta z opieki i pomocy ze strony córki.
Kolegium uznało, że opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tj. sprzątaniu, robieniu prania, robieniu zakupów, wykupywaniu recept lub towarzyszeniu w trakcie wizyt lekarskich oraz pomocy w sprawach urzędowych. Wykonywane przez stronę czynności takie jak robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, przygotowywanie posiłków stanowi normalne prace, wykonywane również przez osoby czynne zawodowo.
Zdaniem Kolegium rozmiar i zakres pomocy świadczonej przez córkę swojej matce w codziennych czynnościach nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad niepełnosprawną i zakresie uprawniającym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniono, że opieka sprawowana nad matką przez stronę, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała stronie podjęcie aktywności zawodowej. Tym bardziej, iż A. K. w czasie, gdy przebywa w zakładzie pracy nie wymaga opieki ze strony córki. Wnioskodawczyni, jak wynika z akt sprawy, pomaga swojej mamie, lecz nie sprawuje nad nią stałej lub długotrwałej opieki.
Kolegium zwróciło także uwagę, iż wnioskodawczyni jedynie przez krótki okres była osobą aktywną zawodowo. Prowadziła działalność gospodarczą w okresie od lipca do sierpnia 2011 r. oraz była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia przez osiem miesięcy tj. w okresie do [...] lipca 2018 r. do [...] lutego 2019 r. Okoliczności te, jak wskazał zresztą też organ I instancji, mogą świadczyć o tym, iż strona nie odnajduje się na rynku pracy. Brak jest zatem podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy zarobkowej następuje z uwagi na inne przyczyny, niezwiązane z niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki takie jak bierność zawodowa.
Pismem z [...] lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wywiódł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2022 r. a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast, iż nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę zaskrżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnie którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, względnie innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż organy administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mają obowiązek ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile jednak konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Samo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20).
W świetle powyższego organy administracji trafnie podjęły się oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a podjęciem się przez nią sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie jest przy tym sporne, iż niepełnosprawna jest zatrudniona w Zakładzie Aktywności Zawodowej w wymiarze 0,8 etatu na stanowisku robotnik do prac lekkich, gdzie świadczy pracę w dni robocze w godzinach od 7:30 do 14:30. W powyższym czasie nie korzysta z opieki i pomocy ze strony córki, ma natomiast zapewnioną opiekę medyczną, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne świadczone przez wykwalifikowaną pielęgniarkę oraz fizjoterapeutę. Natomiast wskazywana przez skarżącą opieka mająca uprawniać do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego polega na: robieniu zakupów, sprzątaniu, gotowaniu oraz niekiedy, gdy jest ślisko, zawożeniu matki do pracy. Niekiedy skarżąca pomaga też matce przy kąpieli, towarzyszy na spacerach oraz czasami pomaga załatwić sprawy urzędowe w miejscach, gdzie jest problem z dojechaniem na wózku inwalidzkim
W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, w tym stwierdzony przez organy administracji brak konieczności zapewnienia niepełnosprawnej osobistej pomocy w typowych godzinach pracy osób aktywnych zawodowo, nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, iż organy naruszyły art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wręcz przeciwnie w realiach badanej sprawy powyższa ocena jawi się jako prawidłowa. Stwierdzenie zaś braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a stwierdzonym w toku postępowania zakresem opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dawała podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
W związku z powyższym Sąd, nie dopatrując się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji skargę oddalił, stosownie do art. 151 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa, na podstawie wniosku pełnomocnika skarżącej została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/