Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], nr [...] (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 61a § 1, art. 125 § 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 63 j.t. – dalej "K.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki A. (dalej "Spółka") o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w sprawie [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...], znak [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] nr [...] Wójt Gminy U. ustalił Spółce jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...], nr [...].
W dniu [...] pełnomocnik Spółki złożył w Urzędzie Gminy U. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją Kolegium z dnia [...]. W ocenie wnioskodawcy decyzja Wójta Gminy U. została wydana w imieniu organu przez tę samą osobę (T.G. Sekretarz Gminy), co decyzja wydana uprzednio w tej sprawie, to jest przed jej uchyleniem i przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przez organ odwoławczy. Pełnomocnik wskazał również, że decyzja kasacyjna Kolegium oraz decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydana po ponownym postępowaniu, zostały wydane przez Kolegium w takim samym składzie orzekającym.
W ocenie wnioskodawcy organy obu instancji nie zastosowały instytucji wyłączenia pracownika, do czego były obowiązane, a tym samym spełniona została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednocześnie Spółka zaznaczyła, iż wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania powzięła w maju 2016 r., kiedy to w wyniku ponownej weryfikacji akt postępowania zakończonego decyzją ostateczną wykryte zostały opisane we wniosku uchybienia proceduralne. Z ostrożności wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku uznania przez organ, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku, organ powinien potraktować informacje przedstawione we wniosku jako podstawę do zainicjowania postępowania wznowieniowego z urzędu.
Rozpoznając złożony wniosek o wznowienie postępowania Kolegium postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówiło wznowienia postępowania.
Pismem z dnia [...] Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, a w konsekwencji zmianę postanowienia Kolegium z dnia [...] i wznowienie postępowania w sprawie [...].
Kolegium nie uwzględniło złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyjaśniając, że z akt sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji doręczona została pełnomocnikowi Spółki w dniu [...], a decyzja II instancji w dniu [...] Nie ulega zatem wątpliwości, iż doręczenie dokonane zostało skutecznie a Spółka zapoznała się z treścią decyzji. Kolegium stwierdziło, że o ile do uznania, iż strona "dowiedziała się" o okolicznościach wznowienia postępowania nie jest koniecznym doręczenie decyzji o tyle powszechnie uznaje się, iż doręczenie decyzji jest równoważne z dowiedzeniem się strony o tych okolicznościach. Skutkiem tego termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął dla Spółki w [...]. Spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowanie w sprawie w dniu [...] a zatem rok po upływie terminu ustawowego.
Kolegium wyjaśniło również, że nieuzasadnione są twierdzenia wnioskodawcy, iż organ miał obowiązek wznowić postępowania na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie. Według Kolegium obowiązek wszczęcia na nowo postępowania dotyczy tylko przypadków, gdy organ znajdzie przyczynę takiego wznowienia, a jego przeprowadzenie dopuszczalne jest z urzędu. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Przepis art. 24 pkt 1 K.p.a. dotyczy tylko sytuacji rozpoznawania przez pracownika (kolegialny organ w tym samym składzie) sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wielokrotnie wyrażano pogląd, iż wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji).
Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji kasatoryjnych skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i uchyleniem bytu prawnego skasowanej decyzji. Pracownik organu I instancji nie proceduje zatem nad poprzednio wydaną przez siebie decyzją bo ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Ta sama reguła dotyczy organu kolegialnego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego) występującego w tym samym składzie, lecz procedującego nad nową decyzją organu pierwszej instancji, choć wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy.
Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 6, 8 i 9 K.p.a., poprzez pominięcie w fazie procedowania przez organ administracji zastosowania się do zasady określającej podstawę jego działania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a także przeprowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sposób niestaranny, a co za tym idzie niepoprawny merytorycznie, z naruszeniem zasady zaufania, która powinna się przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie wszelkich - głównie prawnych - aspektów sprawy, lecz także przeciwko naruszaniu interesów strony postępowania. Ponadto działania organów administracji powinny prowadzić stronę do przekonania, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu, co nie znalazło odzwierciedlenia w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na wniosek strony, w sytuacji wskazania przez stronę we wniosku ustawowej podstawy wznowienia postępowania, obligującej organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania także z urzędu, które stanowić winno podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy;
- - art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady zgodnie, z którą organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością oraz zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego.
- - art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie postanowienia w sposób naruszający przedmiotowe przepisy, jako że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w sposób przekonywujący, czy brak jest możliwości wznowienia postępowania z urzędu wskutek nie przytoczenia przez wnioskodawcę podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a., czy też z innych przyczyn, w sytuacji gdy postanowienie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a to pierwsze zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a strona z treści postanowienia (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie) winna uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków; nie może być zdana na domyślanie się intencji organu lub poszukiwanie uzasadnienia w zawartości akt administracyjnych i nie jest dopuszczalna sytuacja, aby w motywach postanowienia poszukiwać lub też dopatrywać się sensu rozstrzygnięcia, albowiem czyni to takie postanowienie nieczytelnym dla strony.
- - art. 149 § 2 w zw. z § 1 K.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w sprawie znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...], znak [...] w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości, w sytuacji gdy żądanie wznowienia postępowania zgłosiła strona postępowania administracyjnego, wskazując termin w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak i ustawową podstawę wznowienia, a co za tym idzie organ zobowiązany był do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.
- - art. 149 § 3 w zw. z art. 147 K.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w sprawie znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...], znak [...] w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości, wskutek uznania że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez stronę po upływie terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy, nawet gdyby uznać, że strona nie dochowała terminu przytoczonego powyżej, to nie ulega wątpliwości, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być bowiem samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania, w pozostałych zaś przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ zmuszony jest wznowić postępowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kolegium z dnia [...], znak: [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem jest wydana na podstawie art. 148 § 1 oraz art. 149 § 3 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazaną na wstępie decyzją ostateczną o ustaleniu opłaty planistycznej, wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia skargi.
Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Ten nadzwyczajny tryb procedowania umożliwia więc wzruszenie w administracyjnym toku instancji decyzji ostatecznej, która z mocy art. 16 § 1 K.p.a., korzysta z ochrony jej trwałości.
Należy przy tym podkreślić, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez stronę nie wszczyna automatycznie postępowania. O wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 K.p.a., właściwy organ. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe, bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Organ po otrzymaniu podania jest zatem zobligowany do ustalenia, czy wniesione ono zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Oprócz ustalenia, czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania, organ administracji ma obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia podania.
Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.; por. wyrok NSA z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179; B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2014 r., s. 608-609).
Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 3 K.p.a. może zatem nastąpić z trzech następujących przyczyn:
- 1. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną;
- 2. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu;
- 3. w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a.
Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a brak ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem, które może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2043/12, II OSK 2721/13).
Zgodnie zart.148 § 1 K.p.a., strona może skutecznie złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.
Skarżąca Spółka w swoim wniosku o wznowienie postępowania w zakresie daty powzięcia wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania odwołuje się do treści decyzji z dnia [...], której wznowienie ma dotyczyć. W uzasadnieniu wniosku wskazując, że w wyniku ponownej weryfikacji akt postępowania w miesiącu [...] wykryte zostały uchybienia proceduralne stanowiące podstawę do wznowienia postępowania.
W świetle powyższego słusznie Kolegium stwierdziło, iż wniosek skarżącej Spółki o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Wbrew bowiem przekonaniu skarżącej, dla zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, kiedy uświadomiła sobie o zaistnieniu możliwości wniesienia podania o wznowienie postępowania, ale wtedy, kiedy obiektywnie dowiedziała się o istnieniu okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie za datę początkową, rozpoczynającą bieg omawianego terminu uznać należało datę doręczenia Spółce decyzji Kolegium z dnia [...], tj. dzień [...]. W tym bowiem dniu skarżąca już miała możliwość zapoznania z treścią decyzji, w szczególności w jakim składzie decyzja została wydana, a tym samym dowiedzenia się o istnieniu okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania
Odnosząc się do zarzutów skargi co do obowiązku rozważenia przez organ wznowienia postępowania z urzędu, zauważyć należy, iż analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (W. F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania, RPEiS 1965, Nr 3, s. 60 za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569). W ten sposób w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00, LEX 83816, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/07, LEX 357475).
W powyższym kontekście należy odnieść się do stanowiska Kolegium, które zasadnie wyjaśniło, że nie ma prawnie skonkretyzowanego obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego. Zaznaczyć jednak trzeba, że jeśli organ wszczyna postępowania z urzędu, to zawiadamia o tym wszystkie ustalone strony.
W takiej zaś sytuacji, gdy właściwy organ nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma obowiązku wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Trudno byłoby bowiem znaleźć racjonalne uzasadnienie dla wydawania przez organ samemu sobie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ powinien natomiast poinformować o tym, że nie podejmie postępowania z urzędu podmiot sygnalizujący zaistnienie przyczyny wznowienia. Z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) można bowiem wyprowadzić wniosek, że właściwy organ powinien reagować na sygnały obywateli wskazujące na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji niezgodnych z prawem. Zaistnienie takiej sytuacji nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, jak również nie otwiera drogi do sądowej kontroli bezczynności organu. Podmiot niezadowolony z powodu braku reakcji organu na jego sygnały i wnioski może natomiast złożyć skargę na niewłaściwe działanie organu w trybie art. 227 K.p.a. do właściwego organu w rozumieniu art. 229 K.p.a.
Dlatego bezprzedmiotowe dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia są zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania i wywody skargi wskazujące na powinność wszczęcia przez Kolegium z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...].
Z tych wszystkich względów, wobec niezasadności skargi, należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.