Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r. Starosta S. orzekł o uznaniu D.J. za osobę bezrobotną z dniem 2 stycznia 2013 r.
W dniu 15 grudnia 2014 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w S. z którego wynikało, że w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej, D.J. podlegała ubezpieczeniu w ZUS jako osoba wykonująca umowę o pracę w okresie od dnia 13 grudnia 2012 r. do dnia 21 stycznia 2013 r.
Starosta S. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...], uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] i odmówił uznania D.J. za osobę bezrobotną z dniem 2 stycznia 2013r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na wezwanie organu D.J. w dniu 23 grudnia 2014r. zeznała do protokołu, że w 2012r. zawarła umowę o pracę z firmą M., którą otrzymała drogą e-mailową. Umowę podpisała i za pośrednictwem poczty odesłała do firmy. W grudniu 2012r. telefonicznie skontaktowała się z osobą z tej firmy i poinformowała, że zamyka działalność gospodarczą i chce rozwiązać umowę z firmą M. Osoba ta kazała jej napisać pismo, że prosi o rozwiązanie umowy z dniem 31 grudnia 2012 r. za porozumieniem stron i wysłać e-mailem. Po wysłaniu e-maila D.J. stwierdziła, że sprawa jest za zamknięta i w dniu 2 stycznia 2013 r. zarejestrowała się jako bezrobotna będąc pewna, że umowa została rozwiązana z dniem 31 grudnia 2012 r.
Z dokumentów nadesłanych przez syndyka firmy M. w upadłości likwidacyjnej, znajduje się świadectwo pracy, z którego wynika, że D.J. zatrudniona była od dnia 13 grudnia 2012 r. do dnia 21 stycznia 2013 r. w wymiarze 1/64 etatu. Zatem rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 2 stycznia 2013 r. nie spełniała warunków do uznania jej za osobę bezrobotną, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż w dniu rejestracji, tj. 2 stycznia 2013r. wykonywała umowę o pracę.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji D.J. podała, że od 2000 r. do 2013 r. prowadziła działalność gospodarczą i rejestrując się jako osoba bezrobotna była przekonana, że najważniejszym jest wyrejestrowanie się w gminie, a umowę, którą miała podpisaną z M. nawet nie brała pod uwagę ze względu na ułamkową część etatu i nie przywiązywała uwagi do obiegu dokumentów. Strona wskazała, że wysłała informację o wypowiedzeniu umowy za porozumieniem stron z datą 31 grudnia 2012 r. i nie wie dlaczego w dokumentacji Syndyka podana jest data wypowiedzenia 10 stycznia 2013 r. oraz data rozwiązania umowy z dniem 21 stycznia 2013r. Skarżąca oświadczyła, że przypuszcza, iż po jej mailu do ww. firmy przysłano jej druk firmowy dotyczący wypowiedzenia i wstawiła datę otrzymania ww. pisma, nie mając pojęcia o skutkach jakie to spowoduje. Wskazała, że nie ma dostępu do komputera z którego wysyłała e-maila w grudniu 2012 r., informatycy próbowali sprawdzić serwer, ale po takim czasie wszystkie wiadomości zostały usunięte i nie ma żadnego śladu po korespondencji.
Wojewoda Z. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania D.J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji, organ po opisaniu przebiegu postępowania w sprawie wskazał, że syndyk M. K.H. przesłał następujące dokumenty z akt osobowych D.J.:
- 1) umowę o pracę zawartą w dniu 13 lutego 2012 r. na czas określony do dnia 28 lutego 2017 r.,
- 2) podanie D.J. z dnia 10 stycznia 2013 r. o rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia strony (datowane rozwiązanie umowy 21 stycznia 2013 r.),
- 3) świadectwo pracy datowane na dzień 28 stycznia 2013 r., z którego wynika, że strona była zatrudniona w M. od 13 lutego 2012 r. do 21 stycznia 2013 r. i stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron.
W dniu 13 lutego 2015 r. skarżąca ponownie złożyła wyjaśnienia do protokołu wskazując, że zapoznała się ze wszystkimi pismami przesłanymi przez syndyka i nie wnosi do nich żadnych zastrzeżeń i uwag. Strona podała też, że data z jaką została rozwiązana umowa nie jest przez nią wpisana, natomiast pozostałe odręczne wpisy, tj. data podania 10 stycznia 2013 r., jest dokonana przez nią.
Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda wskazał, że strona w dniu rejestracji w PUP tj. dnia 2 stycznia 2013 r. wpisując okresy zatrudnienia, wskazała na zatrudnienie na podstawie umowy agencyjnej od 2 listopada 1989 r. do 29 marca 1991 r., od 2000 r. podała tylko i wyłącznie fakt podjęcia przez nią działalności gospodarczej, zakończonej 31 grudnia 2012 r. Strona nie ujawniła okoliczności zatrudnienia jej w firmie M. od 13 lutego 2012 r. O tym fakcie, organ
I instancji dowiedział się z pisma ZUS w grudniu 2014 r. Ponadto, po rejestracji w dniu 2 stycznia 2013 r., odwołująca się pismem datowanym na dzień 10 stycznia 2013 r. zwróciła się do ww. zakładu z podaniem o rozwiązanie na mocy porozumienia stron umowy, którą zawarła w 2012 r. Strona miała zatem pełną świadomość i wiedzę podczas tej rejestracji, że jednocześnie nie posiada od pracodawcy pisemnego potwierdzenia zarówno przyjęcia przez niego jej podania o rozwiązanie umowy jak też, że nie posiada świadectwa pracy, wg. jej twierdzeń. O tych okolicznościach, mających wpływ na uzyskanie przez nią statusu osoby bezrobotnej, strona nie powiadomiła organu zatrudnienia w dniu 2 stycznia 2013 r., jak też nie zgłaszała ich w dniu 10 stycznia 2013r. (w którym to datowała przez siebie pismo dot. wypowiedzenia umowy) jak i w kolejnych następnych miesiącach nieotrzymywania świadectwa pracy. Organ zatrudnienia w dniu rejestracji strony nie posiadał też wiedzy o okoliczności złożenia przez stronę podania z dnia 10 stycznia 2013 r. o rozwiązaniu umowy o pracę na mocy porozumienia stron, co miało wpływ (brak tej wiedzy przez organ) na przyznanie stronie prawa do zasiłku od dnia 10 stycznia 2013 r.
Wojewoda Z. wskazał, że D.J., wiedząc że nie ma żadnych dowodów na okoliczność kiedy ustało jej faktyczne zatrudnienie w ww. firmie, nie przedłożyła jednocześnie organowi zatrudnienia dowodów, iż o wydanie tego świadectwa występowała do swojego byłego pracodawcy, czy też, że z związku z tym, iż pracodawca nie chce jej świadectwa pracy wydać, zwracała się do Sądu Pracy w powyższej sprawie. Skarżąca, od momentu rejestracji w PUP w dniu 2 stycznia 2013 r. aż do dnia powzięcia informacji w grudniu 2014 r. z ZUS o jej zatrudnieniu, nie podnosiła okoliczności braku świadectwa pracy.
W ocenie organu twierdzenia strony, że była przekonana o zakończeniu pracy w M. z dniem 31 grudnia 2013 r. nie znajdują żadnego potwierdzenia ani z datowanym przez nią piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. o rozwiązaniu ww. umowy, ani tym bardziej ze świadectwa pracy wystawionego przez pracodawcę już w dniu 28 stycznia 2013 r.
Decyzję Wojewody Z. D.J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że o wykonywaniu zatrudnienia bezwzględnie decydują dokumenty prywatne, z których wynika formalna data ustania zatrudnienia, nie zaś faktyczne zakończenie zatrudnienia, którą to datę można było w postępowaniu ustalić m. in. na podstawie zeznań skarżącej, a przede wszystkim jej twierdzenia, że zatrudnienie ściśle związane było z prowadzeniem przez nią działalności gospodarczej, a wraz z jej ustaniem, ustało samo zatrudnienie,
- - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia faktycznej daty ustania zatrudnienia poprzez nieprzesłuchanie w charakterze świadka osoby odpowiedzialnej za zatrudnienie w M. (R.F.) i oparcie się jedynie na danych przekazanych przez syndyka tego przedsiębiorstwa, który poza informacjami zawartymi w dokumentach nie posiadał własnej wiedzy na temat okoliczności i daty ustania zatrudnienia D.J.,
- - art. 145 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 151 pkt. 2 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. podczas gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (zmiany decyzji ostatecznej z dnia 29 stycznia 2013 r.) poprzez uznanie D.J. za osobę bezrobotną od dnia 21 stycznia 2013 r.
Skarżąca podniosła, że jej zatrudnienie w M. na ułamkową część etatu immanentnie było związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Kiedy więc zaprzestała jej prowadzenia, oczywiste powinno być, że jednocześnie zaniechała zatrudnienia w M. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna.
Materialnoprawne przesłanki nabycia i utraty statusu osoby bezrobotnej, określone zostały w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015r., poz. 149 ze zm.).
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, za bezrobotnego uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lub lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w lit. a – k wskazanego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie, organy orzekające jednomyślnie stwierdziły, że D.J., rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu 2 stycznia 2013r. pozostawała w stosunku pracy, gdyż wynika to z dokumentów dostarczonych przez ówczesnego pracodawcę M. Konsekwencją powyższych ustaleń było uchylenie w trybie wznowienia postępowania decyzji ostatecznej z dnia 29 stycznia 2013r. i odmowa uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 2 stycznia 2013r.
Zdaniem Sądu postępowanie organów poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji naruszało zasady prawidłowej procedury administracyjnej określone w art. 7, art. 8 i art. 9 i art. 10 K.p.a.
W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck 2012r. str. 57).
W niniejszej sprawie organy obu instancji wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi określonemu w art. 7 i art. 77 K.p.a. nie podjęły wyczerpujących czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności daty ustania zatrudnienia D.J. w firmie M. Dokumenty dostarczone organowi przez syndyka firmy M. w upadłości likwidacyjnej w tym świadectwo pracy są ważnymi dokumentami prywatnymi lecz podnoszone przez skarżącą zarzuty wskazują na niezgodność stwierdzonych w tych dokumentach okoliczności ze stanem faktycznym sprawy.
Skarżąca już podczas przesłuchania przez organ dnia 23 grudnia 2014 r. zeznała że wysłała do pracodawcy M. informację o wypowiedzeniu umowy za porozumieniem stron z datą 31 grudnia 2012 r. W odwołaniu wskazała, że próbowała kontaktować się z byłymi właścicielami tej firmy oraz z informatykami, ale w zaistniałej sytuacji nic nie mogą zrobić. Skoro skarżąca informowała organ, iż podejmowała różne czynności celem uzyskania dowodów wskazujących na rozwiązanie umowy za porozumieniem stron z dniem 31 grudnia 2012 r. (kwestii spornej w sprawie), ale okazały się one bezskuteczne, to obowiązkiem organu było podjęcie z własnej inicjatywy postępowania dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ponadto, organ nie wyjaśnił okoliczności powiązania faktu wyrejestrowania przez D.J. z dniem 31 grudnia 2012 r. (potwierdzenie w aktach sprawy) prowadzonej przez nią działalności gospodarczej z ustaniem zatrudnienia w firmie M., choć skarżąca w toku postępowania konsekwentnie podkreślała, że zatrudnienie to było immamentnie związane z działalnością gospodarczą. Należy podkreślić, iż obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności faktycznych nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Postępowanie wyjaśniające rządzi się bowiem zasadą oficjalności, stosownie do której to organ administracyjny, a nie strona prowadzi postępowanie dowodowe i w tym celu podejmuje wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy.
Ponadto jeżeli twierdzenia przedstawiane przez stronę są ogólnikowe i lakoniczne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń (por. wyrok NSA z dnia 19 października 1988 r. sygn. akt II SA 1947/87 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy pamiętać, że dopiero zaniechanie przedstawienia dowodów przez stronę, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a.
W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, dlatego też organ powinien był np. przeprowadzić przesłuchanie byłego menadżera firmy lub innej osoby z działu kadr odpowiadającej za sprawy zatrudnienia w okresie: grudzień 2012 r. -styczeń 2013 r. oraz przede wszystkim wyjaśnić związek między zatrudnieniem skarżącej w M. a prowadzeniem działalności gospodarczej przez skarżącą, gdyż ta wygasła z dniem 31 grudnia 2012r. Organ odwoławczy takiego postępowania dowodowego nie przeprowadził, czym naruszył art. 136 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.
Ponadto Sąd zauważył, że organ drugiej instancji wbrew art. 10 K.p.a. nie zapewnił skarżącej czynnego udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a naruszenie to skutkowało obrazą postanowień art. 8 i art. 9 K.p.a. W świetle niewyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, naruszenie to należy uznać jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując stwierdzić należy, że niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, zamiast na podstawie jego całokształtu, do czego był zobowiązany regulacją art. 80 K.p.a. Jednocześnie, jak już wskazano, organ ten nie pouczył strony o możliwości składania jakichkolwiek wniosków dowodowych na poparcie zamieszczonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń.
Rozpoznając sprawę ponownie, właściwy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe uwzględniając w tym zakresie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i stosownie do wyników tego postępowania wyda decyzję odpowiadającą przepisom prawa.
W tym stanie rzeczy należało zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji uznać za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.