Uzasadnienie
Rada Gminy Mielno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dnia 23 lutego 2012 r. podjęła uchwałę Nr XX/216/2012 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.
Prokurator Rejonowy w K. złożył skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. w części obejmującej postanowienia § 2 ust.
5. Zaskarżonej uchwale zarzucił "sprzeczność postanowienia § 2 ust. 5 z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez nadanie § 2 ust. 5 uchwały własnej treści terminowi "dzień" w akcie prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wbrew regulacji zawartej w przepisie art. 40 ust. 4 in fine ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260).
Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały, obejmującej § 2 ust.
5. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, między innymi, że w świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa rangi podstawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw, przez co nie może w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący.
Prokurator wskazał, że § 2 ust. 5 uchwały stanowi, że "przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny", podczas, gdy art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi, że "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Przepis ustawowy stanowi więc wyczerpującą regulację a podejmując w tym zakresie zaskarżoną uchwałę Rada Gminy M. nie miała podstaw do formułowania definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy w M. wniosła o uznanie skargi za zasadną. W ocenie organu, mimo, iż literalnie zapis § 2 ust. 5 uchwały odbiega od zapisu ustawowego to nie wprowadza obywateli i podmiotów w błąd. Celem ujęcia w uchwale treści § 2 ust. 5 było to, aby ułatwić podmiotom korzystanie z instytucji zajęcia pasa drogowego. Organ mając na względzie utarty doktrynalnie pogląd w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" uznał jednak skargę za zasadną.
Na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S. rozszerzył zakres zaskarżenia uchwały również o jej § 3 ust. 3 i 4.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie zaś treścią art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiącym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jaki tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego.
Co więcej, należy pamiętać, że tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA sygn. akt II FSK 1755/12, II OSK 2058/11).
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Każde wyjście organu poza tak określoną delegację ustawową, tj. do ustalenia "wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych", stanowi przekroczenie kompetencji wynikających z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Jak już wskazano wyżej, w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie ustawowych upoważnień (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer, 2015 r., s. 78 i nast.).
W świetle powyższego, w ocenie sądu, § 2 ust. 5, § 3 ust. 3 i 4 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa.
W uchwale z dnia 24 lutego 2012 r., nr II/216/2012 Rady Gminy Mielno zamieszczono m.in. następujące postanowienia.
W § 2 ust. 5 oraz w § 4 ust. 2 uchwały określono, że "Przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny". Przepis ten stanowi niedokładne powtórzenie zapisu art. 40 ust. 4 in fine ustawy o drogach publicznych: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień".
§ 3 ust. 3 uchwały stanowi, że "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Zgodnie natomiast z § 3 ust. 4 uchwały, "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Przytoczone zapisy uchwały stanowią również powtórzenie postanowień art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim".
Przytoczone przepisy uchwały, zamiast określać wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem wkroczyły w materię sposobu ustalania (obliczania) opłat za zajęcie pasa drogowego, która została już uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o drogach publicznych. Tym samym, w ocenie Sądu, Rada Gminy Mielno przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając § 2 ust. 4, § 3 ust. 3 i 4 oraz § 4 ust. 2 uchwały.
Podzielić należy zaprezentowane w skardze stanowisko, wedle którego, postanowienia zaskarżonej uchwały są sprzeczne z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 137 ww. Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, gdyż zabieg legislacyjny polegający na przytoczeniu w akcie prawa miejscowego identycznych, a tym bardziej zmienionych, czy niepełnych zapisów ustawy, stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy stanowiącej delegację. Paragraf 149 rozporządzenia wyklucza także formułowanie w akcie niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych.
Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też może być dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12).
Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowane unormowania zastosowane w zaskarżonej uchwale wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i tym samym należy je uznać za niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji niniejszego wyroku.