Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 8 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po rozpatrzeniu odwołania R.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] R.K. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego.
Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na brak współdziałania R.K., jak również jego żony – A.K. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.
R.K. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że po raz kolejny odmówiono mu pomocy, a uzasadnienia odmowy są podobne.
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wymienionej na wstępie decyzji, nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że R.K. wraz z żoną prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Lokal, w którym mieszkają jest zadłużony, zapadł wyrok o eksmisję. R.K. orzeczony ma na stałe lekki stopień niepełnosprawności, a w miesiącu [...] przeszedł zabieg operacyjny i do dnia [...] był niezdolny do pracy. Żona odwołującego choruje, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Małżonkowie nie pracują i są zarejestrowani w PUP jako osoby bez prawa do zasiłku. W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku tj. [...] łączny dochód rodziny wyniósł 200,00 zł i pochodził z prac dorywczych. W rodzinie występuje problem alkoholowy, a żona wnioskodawcy uchyla się od realizacji nałożonego przez sąd obowiązku podjęcia specjalistycznego leczenia odwykowego.
Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje, poza spełnieniem kryterium dochodowego, w sytuacjach jednoczesnego występowania co najmniej jednego z powodów określonych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Przepis art. 38 ustawy zagadnienie zasiłku okresowego reguluje w sposób odmienny niż zasiłku celowego. Zgodnie z jego treścią zasiłek okresowy przysługuje w szczególności z uwagi na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Jest to świadczenie przyznawane obligatoryjnie, po spełnieniu ustawowych warunków.
Natomiast charakter uznaniowy ma rozstrzygnięcie w zakresie wysokości i okresu na jaki jest przydzielany. Oznacza to, że organ nie może odmówić przyznania zasiłku okresowego jeśli strona spełnia warunki określone w art. 8 (kryterium dochodowe) i art. 38 ustawy, natomiast ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy i wielkości posiadanych środków finansowych. Jak wynika z akt sprawy, w rodzinie R.K. występuje niepełnosprawność, bezrobocie, a jedynym dochodem jest dochód z prac dorywczych. Okoliczności te powodują, że odwołujący posiada prawo do ubiegania się o przyznanie zasiłku okresowego, zaś w sprawie nie ma zastosowania powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 11 ust. 2 ustawy.
Prokurator Okręgowy w K. zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezasadne wyłączenie z katalogu świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zasiłku okresowego przy zakwalifikowaniu tej formy pomocy jako świadczenia obligatoryjnego podczas, gdy postępowanie administracyjne wykazało, ze strony osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej, brak współpracy z pracownikiem socjalnym i konsekwencje takiego braku w postaci odmowy przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że wykładania gramatyczna i celowościowa art. 11 ust. 2 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że przepis ten ma zastosowanie do wszelkich świadczeń z pomocy społecznej. Również art. 36 ustawy zawierający katalog świadczeń pieniężnych nie dzieli świadczeń na te, które są obligatoryjnie przyznawane niezależnie od tego, czy osoba współpracuje lub nie z ośrodkiem pomocy społecznej, i na te których można odmówić z uwagi na brak współpracy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przy wydaniu decyzji miał na względzie szczególną i wymagającą wsparcia sytuację rodziny R.K. jaka miała miejsce w [...] i [...]. W okresie tym R.K., z uwagi na stan zdrowia (pobyt w szpitalu i zabieg operacyjny) przebywał na zwolnieniu lekarskim. Sytuacja ta uniemożliwiła stronie podjęcie pracy, a rodzina w tym czasie była praktycznie bez środków do życia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę zasiłku okresowego do ponownego rozpatrzenia.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Nadto materiał dowodowy potwierdza ustalenia organu, że w rodzinie wnioskodawcy występuje niepełnosprawność i bezrobocie, zaś dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 200 zł, nie przekraczając kryterium dochodowego. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy słusznie organ odwoławczy w swojej decyzji zakwestionował możliwość powołania się na przesłankę braku współpracy wnioskodawcy w przypadku rozstrzygania przez organ I instancji sprawy zasiłku okresowego.
Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz.163 - dalej "u.p.s.") stanowią, że zasiłek okresowy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym. Zgodnie z art. 38 u.p.s. świadczenie to przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:
- 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
- 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że spełnienie kryterium dochodowego i okoliczności w nim wymienionych obliguje organ do przyznania zasiłku okresowego, natomiast brak spełnienia tych wymogów uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Jednakże przepis ten nie zawiera wyczerpującego (zamkniętego) katalogu przesłanek warunkujących przyznanie wskazanego świadczenia. Dodatkowe, uzupełniające wymogi określone zostały bowiem w przepisach ogólnych Działu I Rozdziału I normującego m. in. kwestie zasad i trybu udzielenia pomocy społecznej. Z uwagi na ogólnych charakter norm uregulowanych w tym dziale nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że znajdują one zastosowanie również do zasiłku okresowego, a w tym nie tylko przywołany przez organ odwoławczy art. 8 ww. ustawy konkretyzujący obligatoryjny wymóg kryterium dochodowego, ale także przepisy określające fakultatywne przesłanki negatywne.
Do tych przepisów niewątpliwie należy zaliczyć art. 11 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Regulacja ta wprost nawiązuje do art. 4 u.p.s. wskazującego, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej ale także do art. 2 ust. 1 ustawy przewidującego, że celem pomocy jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Wykładnia systemowa zacytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że co do zasady organ w przypadku spełnienia warunków z art. 38 u.p.s. zobligowany będzie do uwzględnienia żądania wnioskodawcy o przyznanie zasiłku okresowego, chyba że zajdzie przeszkoda, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Żaden przepis powołanej ustawy bowiem nie wyłącza zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. wobec zasiłku okresowego. W konsekwencji podzielić należy pogląd wyrażony przez Prokuratora, że brak współdziałania, o którym mowa w tym unormowaniu, może stanowić podstawę odmowy przyznania zasiłku okresowego, a przeciwne stanowisko organu odwoławczego świadczy o dokonaniu błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Podkreślenia wymaga, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. nie obliguje organu do wydania niekorzystnej decyzji, a wyłącznie daję mu taką możliwość, a zatem oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Stąd odmowa przyznania zasiłku okresowego przez organ I instancji z powołaniem się na brak współdziałania wnioskodawcy wymagała wykazania, że wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem takiej osoby, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Natomiast organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zobowiązany był do rozważenia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy, odmowa była uzasadniona i czy mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Z obowiązków tych Kolegium w niniejszej sprawie nie wywiązało się, gdyż nie wyraziło żadnego własnego poglądu co do występowania przesłanek z art. 11 ust. 2 u.p.s.
Co prawda w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że przy wydaniu decyzji miał na względzie szczególną i wymagającą wsparcia sytuację rodziny wnioskodawcy, który z uwagi na swój stan zdrowia nie mógł podjąć pracy, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności tej nie powołano jako podstawy uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Tymczasem odpowiedź na skargę nie może zastępować argumentacji decyzji, ani stanowić jej uzupełnienia. W tej sytuacji Sąd nie mógł odnieść się do wskazanej okoliczności, skoro to decyzja, a nie odpowiedź na skargę, podlega merytorycznej ocenie pod kątem zgodności z prawem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej i zbadanie, czy organ I instancji dokonał prawidłowej oceny przesłanki negatywnej zasiłku okresowego, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. i czy jego wnioski jak i rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przepisach prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego.
Z tych względów Sąd, uznając iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł o jej uchyleniu.