Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 35 ust. 1, 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Spółek P. oraz D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Zespołu Mieszkalno-Usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, dojazdami, dojściami pieszymi, małą architekturą, garażem w kondygnacji podziemnej, położonego w rejonie ulic: [...] na działkach nr [...] obręb [...] oraz pozwolenia na rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...] w tym samym obrębie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] r. [...] spółka M. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla powyższej inwestycji. Do wniosku załączona została dokumentacja, którą w dalszym toku postępowania, na żądanie organu, dwukrotnie uzupełniano. Wnioskodawca załączył również, uzupełnione w dniu [...] r., zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
W dniach [...] r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie.
W dniu [...] r. firma D. skierowała do organu I instancji pismo w którym wskazała, że dowody zebrane w sprawie są niewystarczające do wydania pozwolenia na budowę, ponieważ zaprojektowano za mało miejsc postojowych w granicy działki inwestycyjnej. Poza tym zwrócono uwagę na rozbieżność pomiędzy treścią oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a przedstawionymi przez inwestora dokumentami.
W związku z usunięciem przez inwestora nieprawidłowości i uzupełnieniem dokumentacji, Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] r decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Zespołu Mieszkalno-Usługowego w kwartale ulic [...] w [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyły P. oraz D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, ponieważ w warunkach przetargu dotyczącego terenu planowanej inwestycji określono ją jako parking wielokondygnacyjny, a nie wielofunkcyjny, ponadto zaplanowany przejazd przez inną działkę nie spełnia warunków służebności zapisanych w akcie notarialnym z dnia [...] r. Zmiana tych warunków winna być ujęta w akcie notarialnym, a nie w zapisie projektu. Poza tym realizacja inwestycji doprowadzi do zabudowy okien w budynku przy ul. [...], co naruszy interesy firmy P. Zdaniem odwołujących naruszono też art. 10 kpa, który gwarantuje stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ po zawiadomieniu w dniu [...]r. o zgromadzonych dowodach w sprawie i możliwości zapoznania się z nimi, zebrano kolejne materiały w sprawie, o których organ nie powiadomił stron. Poza tym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego celem nadwieszenia wykuszy budynku została wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę Zespołu Mieszkalno-Usługowego, a zatem inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Niezależnie od tego nie został spełniony warunek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczący powierzchni niezabudowanej w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej, która winna wynosić 25% zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast zaprojektowane 25-te miejsce postojowe w garażu podziemnym, zgodnie z decyzją o warunkach i zagospodarowaniu terenu, zawężą drogę manewrową z przepisowych 6 m do 3,5 m. Narusza to § 104 cyt. rozporządzenia.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ II instancji, stwierdził, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ sprawdza czy załączona do wniosku dokumentacja jest zgodna z wymogami określonymi w art. 35 ust 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Jeżeli wymogi te są spełnione to zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania organ I instancji nakazał inwestorowi uzupełnienie braków dokumentacji. W zakreślonych terminach braki te zostały usunięte, co dało podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z przyznanymi mu uprawnieniami rozpatruje sprawy budowlane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ustawa ta nie reguluje zagadnień związanych z przygotowywaniem ofert przetargowych na dzierżawę terenu. Tak więc podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące warunków przetargu na dzierżawę terenu mogą być rozpatrywane na drodze cywilno-prawnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesów spółki P. w wypadku zabudowy bocznego wejścia do budynku przy ul. [...], organ podkreślił, że jest on nieuzasadniony, ponieważ z dokumentacji Urzędu Miejskiego w [...], w tym z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej z dnia [...] r. wynika, że użytkowanie dodatkowo wybudowanego w latach 60-tych wejścia ze schodami do tego budynku, jest możliwe tylko do czasu zagospodarowania terenu w kwartale ulic [...], docelowo zabudową mieszkalno-usługową.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu i planowanej zabudowy mieszkalno-usługowej została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Na podstawie tej analizy w dniu [...]r., w myśl art. 59 ust. l i art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, została wydana decyzja o warunkach zabudowy Nr [...], ustalająca na 88% maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej. Warunek ten został spełniony, co wykazano w opisie projektu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy znajduje się w obrocie prawnym, wiąże zatem zarówno strony postępowania jak i organ administracji publicznej (art. 55 cyt. ustawy).
Natomiast w kwestii miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalno-usługowego organ wskazał, że zaprojektowano ogółem 25 (24 + 1) miejsc postojowych, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Przedstawiony projekt zawiera wymagane prawem, stosownie do projektowanej inwestycji, pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisane na listy członków właściwych izb samorządu zawodowego.
Nie mają również żadnych podstaw podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące służebności przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz każdorazowego właściciela, wieczystego użytkownika i posiadacza działek nr [...], ponieważ poprawiony w dniu [...] r. projekt budowlany zapewnia przejazd do tych działek, przez działkę nr [...] od strony ulicy [...] zgodnie z zapisem w księdze wieczystej KW Nr [...] i dodatkowo przez działkę nr [...] od ulicy [...].
Poza tym organ odwoławczy odniósł się jeszcze do jednej kwestii, a mianowicie przypomniał, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 kpa w ostatniej fazie postępowania, natomiast wcześniej organ dwukrotnie pismami z [...] r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie. W związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym, organ II instancji działając na podstawie art. 10 kpa, pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] r. do Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego zgłosił się pełnomocnik prokurenta spółki P., który po zapoznaniu się z zebranymi materiałami nie wniósł dodatkowych uwag w sprawie.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła spółka P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 10 kpa, poprzez zaniechanie wezwania strony do zgłaszania wniosków dowodowych przed zakończeniem postępowania I-instancyjnego i zaznajomienia się ze zgromadzonymi dowodami przed wydaniem decyzji, albowiem wezwanie takie wystosowano dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co pozbawiło stronę dwuinstancyjności, skoro organ I instancji gromadził w sprawie dalsze dowody,
- - art. 7 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zbagatelizowanie faktu, że nowo planowana inwestycja spowoduje zasłonięcie okien i wejścia do nieruchomości zajmowanej przez skarżącą,
- - § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie spełnienie warunku odnośnie stosunku powierzchni niezabudowanej do zabudowanej oraz § 104, poprzez nieprawidłowe zaprojektowanie drogi manewrowej w obrębie planowanej inwestycji.
Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wskazała, że decyzje organów obu instancji powinny być uchylone z przyczyn formalnych z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 kpa, nakazującego organom administracji zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów, a także zgłaszania dalszych wniosków dowodowych. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (wyrok NSA z 10 I 2002r., V SA 1227/01). W przedmiotowej sprawie organ I instancji po zawiadomieniu stron w dniu [...]r. o zgromadzonych dowodach, nadal prowadził postępowanie dowodowe, a przed wydaniem decyzji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd, bez względu na to, czy miało to wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 26 I 1999r., III SA 979/98). Nie można zatem uznać za wystarczające zawiadomienie w trybie art. 10 kpa dokonane na etapie postępowania przed organem II instancji. Nie sanuje to bowiem uchybienia organu I instancji, którego decyzja winna być przez administracyjny organ odwoławczy uchylona. Dodatkowo zaś rozwiązanie przyjęte przez organ II instancji w istocie pozbawia stronę postępowania dwuinstancyjnego, albowiem nie ma ona możliwości przedstawienia swojego stanowiska, co do dowodów zgromadzonych w toku postępowania I instancyjnego z możliwością poddania oceny tego stanowiska kontroli odwoławczej.
Organ II instancji, dostrzegł uchybienie organu I instancji, jednak z niezrozumiałych względów nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeszcze w [...]r., bezpośrednio przed wydaniem decyzji organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe między innymi analizował projekt po skonsultowaniu z rzeczoznawcą od spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, czy rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Występował również do strony postępowania o informację i wyjaśnienie lokalizacji miejsc składowania odpadów. W zakresie tych poczynań skarżący nie miał możliwości zajęcia stanowiska, nie został bowiem stosownie do treści 10 kpa powiadomiony o takiej możliwości.
Kolejnym uchybieniem, którego dopuściły się organy administracji było przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli i interesu prywatnego skarżącej. Nowa inwestycja spowoduje bowiem zasłonięcie okien oraz wejścia do pomieszczeń zajmowanego przez nią lokalu. Dodatkowo zważyć należy, że akt notarialny z dnia [...] r. przewiduje służebność przyjazdu dla każdego właściciela działki nr [...]. Służebność ta jest ujęta w księdze wieczystej KW [...]. Planowana inwestycja spowoduje ograniczenie tego prawa. Dostępu do działki skarżącego nie będą miały pojazdy ciężarowe służb oczyszczania miasta, straży pożarnej itp. Niemożliwy, bądź znacznie utrudniony będzie dojazd do pojemników na śmieci czy hydrantu. Poza tym § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa proporcje powierzchni zabudowanej do niezabudowanej w stosunku 25% do 75%.
Zaskarżona decyzja nie spełnia tego warunku, gdyż ustalono w niej proporcje 88 % do 12 %. Znaczenie ma również naruszenie § 104 cyt. rozporządzenia, ponieważ droga manewrowa winna mieć szerokość minimum 6 m, natomiast skarżony projekt przewiduje drogę szerokości 3,5 m.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 kpa należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zawiadomił w dniu [...] r. strony o wszczęciu postępowania, a po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji zawiadomił w dniu [...] r. strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Uczynił to po raz drugi w dniu [...] r., już po złożeniu przez spółkę P. w dniach [...] r., [...] r. wniosków o wstrzymanie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dniu [...]r. spółka P. złożyła po raz trzeci wniosek o wstrzymanie wydania przedmiotowej decyzji. Następnie, po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji organ wydał w dniu [...] r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy oceniając poprawność czynności procesowych dokonanych przez organ i instancji przyznał, że organ ten nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 kpa w ostatniej fazie postępowania. W związku z tym organ odwoławczy uzupełnił ten brak i w myśl art. 10 kpa zawiadomił strony w dniu [...]r. o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie. W dniu [...]r. pełnomocnik strony skarżącej zapoznał się z aktami, ale nie wniósł dodatkowych uwag.
W tej sytuacji należy stwierdzić, pomimo iż doszło do uchybienia proceduralnego w postępowaniu przed pierwszą instancją,, że organ odwoławczy naprawił ten błąd co dało możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Poza tym spółka P. nie została pozbawiona możliwości działania w sprawie. Świadczy o tym choćby złożenie dniu [...] r. wniosku o wstrzymanie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oprócz tego nie każde uchybienie procesowe naruszające art. 10 kpa można traktować jako pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw, trzeba bowiem uwzględniać konkretne okoliczności sprawy. Takie stanowisko zostało przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok SN z 10 VI 1974r., II CR 155/74; wyrok z 10 III 1998r., ICKN 524/97; wyrok z 13 III 1998r., I CKN 561/97; tak też H. Knysiak – Molczyk (w:) T.Woś, H. Knysiak, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 570).
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 kpa dotyczący naruszenia interesów strony skarżącej w przypadku zabudowy bocznego wejścia do budynku przy ul. Kaszubskiej 52. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji wynika, że wejście ze schodami od szczytu budynku jest rozwiązaniem czasowym, do chwili gdy teren w kwartale ulic [...] będzie zabudowany docelowo zabudową mieszkalno – usługową (m. in. informacje k. 171, 162 akt adm.). Treść zgromadzonych dokumentów wskazuje więc, że strona skarżąca musiała liczyć się z tymczasowością obecnych rozwiązań.
Nie naruszono również przepisów określających proporcje powierzchni zabudowanej do niezabudowanej w stosunku 25% do 75%. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedziła analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Następnie, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy właściwy organ w dniu 16 sierpnia 2004r. wydał decyzję o warunkach zabudowy, która ustaliła na 88% maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy jest już ostateczna, a skarga wniesiona na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została prawomocnie oddalona, (sygn. akt II SA/Sz 1251/04). Tym samym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże strony i organy administracji publicznej.
W związku z tym, mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.