Uzasadnienie
Wojewoda Z., powołując się na przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2497 ze zm.), Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.166/1) oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/204 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1) oraz Decyzji Nr F1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], odmówił K. Z. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego na rzecz dziecka M. B. od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że mąż wnioskodawczyni w opisanych okresach był aktywny zawodowo na terenie Niemiec, dlatego w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie organ przytoczył wybrane przepisy aktów prawnych wskazanych w sentencji decyzji i stwierdził, że pierwszeństwo do wypłaty świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka leży po stronie Niemiec. Z tego powodu zasadnym jest orzeczenie o odmowie prawa do świadczenia wychowawczego w Polsce, tj. w kraju zobowiązanym w drugiej kolejności do wypłaty świadczeń na rzecz dziecka i przekazanie wniosku strony do niemieckiej instytucji zajmującej się przyznawaniem świadczeń rodzinnych, tj. do Familienkasse Sachsen w C., celem orzeczenia o uprawnieniu do wnioskowanych świadczeń.
Jednocześnie Wojewoda Z. poinformował, że w przypadku gdy kwota świadczeń przyznanych na rzecz dziecka za granicą będzie niższa niż kwota potencjalnie przysługującego w Polsce świadczenia wychowawczego, Wojewoda, w myśl art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Nr 883/2004, ustali prawo do dodatku dyferencyjnego, tj. do różnicy pomiędzy wyższym świadczeniem przysługującym w Polsce a niższym świadczeniem przyznanym za granicą, o ile strona spełnia kryteria uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia w Polsce.
K. Z. wniosła od ww. decyzji odwołanie wskazując, że jej mąż faktycznie wykonywał pracę na terytorium Niemiec i pobierał tam świadczenie rodzinne. Przyznała, że w podobnym okresie pobierała świadczenie wychowawcze na M. B.. Jednak było to świadczenie wychowawcze, a nie rodzinne. W tym stanie rzeczy uznać należy, że w sprawie nie wystąpiła koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż świadczenia rodzinne i wychowawcze nie są świadczeniami tożsamymi. Dlatego też przepisy, na które powołuje się organ, nie wyłączają sytuacji, w której rodzina pobiera pełną kwotę świadczenia rodzinnego w innym państwie oraz wychowawczego w Polsce.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przytoczeniu stanu faktycznego i prawnego sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym. Kolegium nie dopatrzyło się w działaniach Wojewody jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych.
Kolegium powtórzyło za organem pierwszej instancji, że w przypadku, gdy kwota świadczeń przyznanych na rzecz dziecka za granicą będzie niższa niż kwota potencjalnie przysługującego w Polsce świadczenia wychowawczego, Wojewoda, w myśl art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Nr 883/2004, ustali prawo do dodatku dyferencyjnego, tj. do różnicy pomiędzy wyższym świadczeniem przysługującym w Polsce a niższym świadczeniem przyznanym za granicą, o ile strona spełni kryteria uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia w Polsce.
K. Z. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa wolności obywateli przez instytucje państwowe do swobodnego i nieutrudnionego życia. Kwestionowanej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, zarówno pod względem procesowym jak i materialnym, podczas gdy prawidłowa analiza przedstawionych przez skarżącą okoliczności prowadzi do wniosków zupełnie przeciwnych, a mianowicie, że jest w pełni uprawnione pobieranie świadczenia wychowawczego na terenie Polski oraz świadczenia rodzinnego na terenie Niemiec, gdyż są to całkowicie inne świadczenia, przyznawane na różne cele i na podstawie innych ustaw.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze.
Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie dostrzegło istotnej wady rozstrzygnięcia Wojewody polegającej na sprzeczności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego również nasuwa istotne wątpliwości co do przedmiotu sprawy, w której orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że przedmiotem swych rozważań uczyniły one prawo skarżącej do przyznania świadczenia wychowawczego, o co strona zawnioskowała w dniu 5 kwietnia 2016 r. Organy przytoczyły przepisy stanowiące o zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uznały, że o prawie do tych świadczeń w pierwszej kolejności powinien orzec właściwy organ w Niemczech. Organy dodały, że w przypadku gdy kwota świadczeń przyznanych na rzecz dziecka w Niemczech będzie niższa niż kwota potencjalnie przysługującego w Polsce świadczenia wychowawczego, Wojewoda, w myśl art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Nr 883/2004, ustali prawo do dodatku dyferencyjnego, tj. do różnicy pomiędzy wyższym świadczeniem przysługującym w Polsce a niższym świadczeniem przyznanym za granicą, o ile strona spełni kryteria uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia w Polsce. Tymczasem, wbrew informacji o możliwym w przyszłości uzyskaniu przez stronę prawa do dodatku dyferencyjnego, organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2022 r. odmówił skarżącej "przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego".
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1), w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust.
1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania.
Pomimo orzeczenia przez organy obu instancji o odmowie przyznania prawa do "świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego", w decyzjach tych nie porównano jakichkolwiek kwot przyznanych stronie według przepisów ustawodawstwa mającego pierwszeństwo, tj. Niemiec, z wysokością podobnych świadczeń w Polsce. Tylko wówczas możliwe byłoby ustalenie, czy skarżąca uprawniona jest do uzyskania dodatku dyferencyjnego. Również w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji o tym, czy na rzecz dziecka zostały przyznane, jakie i w jakiej wysokości świadczenia w Niemczech.
Z tego względu Sąd stwierdził, że wobec sprzeczności uzasadnień decyzji z rozstrzygnięciem organu I instancji, utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy, które orzeka o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku dyferencyjnego, koniecznym było uchylenie decyzji organów obu instancji.
Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu błędnego przyjęcia przez organy, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, pomimo że świadczenia rodzinne nie są tożsame ze świadczeniem wychowawczym, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 lit. z) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004, określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Z przytoczonej definicji wynika, że jest ona bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny.
Niewątpliwie takim świadczeniem jest również świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje to, że świadczenia rodzinne i świadczenia wychowawcze w polskim ustawodawstwie zostały uregulowane w odrębnych aktach prawnych. Podsumowując, świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1096/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 123/19 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeżeli skarżąca zamieszkuje w Polsce i tu była uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze, a mąż skarżącej wykonywał pracę w Niemczech i pobierał tam albo był uprawniony do pobrania świadczeń rodzinnych to w sprawie nastąpił zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych (wychowawczych), co uzasadnia twierdzenie organów o konieczności zastosowania przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Pomimo prawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji przepisów prawnych, które winny mieć zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnieniu przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia, rozstrzygnięcia organów nie korespondowały z ich uzasadnieniem. Stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a., zarówno sentencja jak i uzasadnienie decyzji stanowią integralną część decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu powinny służyć do ustalenia granic sprawy rozstrzygniętej decyzją, a to w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający uwzględni uwagi wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia.