Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – dalej "u.p.b.") - po rozpatrzeniu odwołania C. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], nakazującej C. Ś. zdemontowanie skrzydła drzwiowego, wejściowego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości S., Osiedle [...] położonego na terenie działki nr [...], w obrębie geodezyjnym miasta [...], otwierane na klatkę schodową i doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. zamontowanie skrzydła drzwiowego otwieranego do wewnątrz lokalu, w terminie do dnia [...] marca 2020 r. – uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., A. W., wystąpiła do PINB w G. o przeprowadzenie kontroli dotyczącej nowego sposobu zamontowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w S. na Osiedlu [...] wskazując, że drzwi wejściowe przed zmianą otwierały się do środka mieszkania, po zmianie otwierają się na zewnątrz - na klatkę schodową, stwarzając zagrożenie życia i zdrowia osób mieszkających w lokalach na wyższych piętrach. W dniu [...] kwietnia 2019 r. PINB w G. przeprowadził oględziny ww. drzwi, z których spisał stosowny protokół. W celu udokumentowania stanu istniejącego PINB w G. wykonał szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną, które dołączył do protokołu. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, PINB w G. wydał, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...]
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, iż wymiana drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego na nowe stanowi bieżącą konserwację i na wykonanie takich prac nie jest wymagane zgłoszenie w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem nie można tych prac uznać za samowolę budowlaną w rozumieniu prawa budowlanego, jednakże powinny one być zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. - dalej "rozporządzenie"). Z przepisów § 236 ust. 1 oraz § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że drzwi lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, prowadzące na klatkę schodową, stanowią wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Nie jest dozwolony montaż drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego otwierających się na zewnątrz tego lokalu, jeśli po ich całkowitym otwarciu przesłonią drzwi do innego lokalu mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości - 80 cm, określonej w § 239 ust. 1 tego rozporządzenia oraz gdy po całkowitym otwarciu drzwi zmniejszą szerokość klatki schodowej poniżej 120 cm, wymaganej przepisem § 242 ust. 2 rozporządzenia.
Jednakże z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawodawca, w ww. § 242 ust. 4 ww. rozporządzenia wprowadził znaczącą zmianę, zgodnie z którą, jeżeli skrzydła drzwiowe, stanowiące wyjście ewakuacyjne, wyposażone są w urządzenia samoczynnie je zamykające, tzw. samozamykacze, to w takich przypadkach nie ma ograniczeń, o których mowa w przepisach § 242 tego rozporządzenia.
W rozpatrywanym przypadku drzwi wejściowe lokalu mieszkalnego nr [...] otwierają się w kierunku klatki schodowej, stanowiącej drogę ewakuacyjną dla lokali mieszkalnych znajdujących się w tej części budynku. Z ustaleń organu powiatowego wynika, że drzwi tego lokalu wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające (potwierdza to również dokumentacja fotograficzna), zatem, mając na względzie obowiązujące przepisy, należy stwierdzić, że zmiana sposobu otwierania drzwi wejściowych do przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie narusza rozporządzenia. Zatem kontynuowanie postępowania administracyjnego w trybie przepisów art. 66 u.p.b. jest bezprzedmiotowe.
Skargę na opisaną na wstępie decyzję organu II instancji wniosła A. W., właścicielka lokalu nr [...] położonym przy ul. [...] w S., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,
- 2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że zamontowane w ten sposób drzwi nie zagrażają bezpieczeństwu, życiu i zdrowiu pozostałych lokatorów;
- 3) art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie;
- 4) art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie;
- 5) § 236 ust 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą interpretację;
- 6) § 242 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że całkowicie otwarte skrzydło drzwiowe lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości S. O. [...] nie zmniejsza szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej wskazanej w tym przepisie w sytuacji, gdy szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej powinna być ustalana jako odległość pomiędzy balustradą schodów a całkowicie otwartym skrzydłem drzwiowym lokalu nr [...];
Podnosząc powyższe wniosła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i nakazanie właścicielowi, tj. C. S. zdemontowania skrzydła drzwiowego, wejściowego do lokalu mieszkalnego nr [...] (drugie piętro) otwierane na klatkę schodową i doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. zamontowania otwieranych do wewnątrz lokalu, we wskazanym terminie, a roboty budowlana wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami BHP pod nadzorem osoby uprawnionej bądź
- 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi wydania decyzji merytorycznej, orzekającej co do istoty sprawy bądź
- 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
- 4) wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy;
- 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że ewentualne wyposażenie drzwi do przedmiotowego lokalu w urządzenie samoczynnie je zamykające nie usunie naruszenia prawa, gdyż zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej i co za tym idzie zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości S., Osiedle [...] również w tym przypadku będzie miało miejsce.
Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż przeprowadzenie robót budowlanych polegających na montażu drzwi wejściowych do lokalu w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa materialnego może być weryfikowane przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 u.p.b., który odnosi się bezpośrednio do procesu inwestycyjnego (t.t. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09). Organy nadzoru budowlanego nic ustaliły, przy całkowicie otwartym skrzydle drzwiowym do lokalu, ile wynosi odległość od drzwi do stopnia schodów, czy odległość od drzwi do linii wyznaczonej przez poręcz schodów jak i odległości od skrzydła drzwiowego całkowicie otwartego do poręczy schodów, co w sumie dałoby informację co do zawężenia drogi ewakuacyjnej po całkowitym otwarciu skrzydła drzwiowego do przedmiotowego lokalu. W przypadku otwierania drzwi na klatkę schodową, która jest jednocześnie drogą ewakuacyjną dla mieszkańców wyższych kondygnacji budynku wielorodzinnego, w tym skarżącej, zmniejszona zostaje wymagana cytowanymi wyżej przepisami szerokość przejścia ewakuacyjnego, co niewątpliwie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi.
Dlatego też za uzasadnioną uznać należy decyzję organu I instancji w przedmiocie uznania, że montaż drzwi otwieranych na zewnątrz stwarza niebezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi, jak i samą decyzję nakazującą demontaż drzwi.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwaną dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów wyjaśnić należy, w związku z wnioskiem skargi o wydanie orzeczenia nakazującego właścicielowi wykonanie opisanych czynności w celu doprowadzenia zamontowanych drzwi wejściowych do stanu zgodne z prawem, że sąd administracyjny nie zastępuje, właściwych w indywidualnej sprawie, organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Do sądu należy natomiast - jak wynika to z treści przywołanego na wstępie art. 1 ustawy z Prawo o ustroju sądów administracyjnych - kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi dającymi podstawę do uwzględnienia skargi, następuje uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności w razie wystąpienia wad kwalifikowanych.
Tymczasem sądowa kontrola, dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję, uznał ostatecznie, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie, dotyczące nieodpowiednio zamontowanych drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości S., ul. [...], położonego na terenie działki nr [...], w obrębie geodezyjnym miasta [...], za bezprzedmiotowe, co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym sytuacji gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (vide: wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II OSK 924/14, LEX nr 1989283).
Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, sytuacja taka zaszła.
Nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji trafność stanowiska skarżącej, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i nie były objęte obowiązkiem zgłoszenia, zastosowanie mają przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 u.p.b., a także art. 51 ust. 7 u.p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 u.p.b. (por. uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2). Tak więc, pomimo, że przebudowa przedmiotowych drzwi nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, podstawą ewentualnej decyzji organów nadzoru budowlanego mogło być ustalenie, że wykonane roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska lub zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Trafnie też wskazano w skardze, że aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 17 lutego 2015 r., II SA/Wr 823/14, Lex nr 1665542).
W ocenie Sądu brak jest jednak przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, czego też skarżąca nie kwestionuje, że nowe drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr [...] otwierają się w kierunku klatki schodowej, stanowiącej drogę ewakuacyjną dla lokali mieszkalnych znajdujących się w tej części budynku oraz, że drzwi tego lokalu wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające.
Ustalenia organu pozwalają na stwierdzenie, że zmiana sposobu otwierania drzwi wejściowych do przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 236 ust. 1 oraz § 242 rozporządzenia.
Przepis § 236 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi"."
Z kolei § 242 rozporządzenia reguluje:
- 1. Szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m.
- 2. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób.
- 3. Wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m, natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m na każdym odcinku drogi ewakuacyjnej o długości 10 m.
- 4. Skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Wymagania nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające.
Zdaniem Sądu, mimo że skarżąca zarzuca naruszenie wyżej przytoczonych przepisów, to w istocie nie kwestionuje prawidłowości zaprojektowanej w budynku klatki schodowej i co z tym związane szerokości dróg ewakuacyjnych, a więc wymagań określonych w § 236 ust. 1 oraz § 242 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. Podniesiony w skardze zarzut, iż przez zamontowanie nowych drzwi w lokalu nr [...], otwierających się na klatkę schodową, ich otwarcie powoduje zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej, dotyczy naruszenia § 242 ust. 4 rozporządzenia.
Jednak z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić i zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie zauważa, że w ust. 4 § 242 rozporządzenia wprowadzono dodatkowe zastrzeżenie, iż wymagań co do zmniejszenia wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej po całkowitym otwarciu drzwi nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające. Sporne drzwi niewątpliwie w takie urządzenie zostały wyposażone. Oznacza to, że organ nie był zobowiązany do badania czy określone wcześniej wymagania co do szerokości drogi ewakuacyjnej zachowane zostają po całkowitym otwarciu spornych drzwi. Fakt wyposażenia drzwi w urządzenie samoczynnie je zamykające powoduje, że mogą one funkcjonować nawet jeżeli powodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej.
Zdaniem Sądu, ustalenia organów dają również postawę do stwierdzenia, że wykonane roboty nie powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.
Jak już wyżej wyjaśniono, wymiana spornych drzwi wykonana została w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanych. Skoro obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość otwierania na klatkę schodową, będąca drogą ewakuacyjną, drzwi wyposażonych w urządzenie samoczynni je zamykające, to już z tego faktu należy wnioskować, iż taki sposób ich otwierania nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Wskazać również należy, że zastrzeżeń co sposobu wykonania spornych drzwi nie zgłosił Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w G., który dał wyraz swojemu stanowisku w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] Brak reakcji organu wyspecjalizowanego w ochronie życia i zdrowia ludzkiego poświadcza, że wykonane roboty budowlane nie stwarzają takiego zagrożenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., jakichkolwiek nakazów lub zakazów i dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.