Uzasadnienie
Dnia 22 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Moryniu podjęła, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz.250 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), uchwałę nr XXIV/183/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Moryń, która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 30 sierpnia 2017 r. pod poz. 3587.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Gryfinie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (określanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (określanej dalej "u.s.g.") oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 3 pkt 5 i 6 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m; oraz zapewnienie dojścia i dojazdu do obiektów budowlanych znajdujących się na terenie nieruchomości, które powinny być odladzane i odśnieżane w miarę potrzeby, jeżeli po nieruchomości poruszają się pojazdy lub osoby postronne poza właścicielem i stałą obsługą, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają czystość i porządek przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, co skutkowało nałożeniem na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków polegających na uprzątnięciu chodnika na możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m;
- 2) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez zawarcie w § 14 pkt 7 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "nieprzyjemne zapachy", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych;
- 3) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust.1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 11 ust. 1 Regulaminu, że właściciel nieruchomości, na której ma być organizowana impreza masowa ma obowiązek wyposażenia jej w pojemniki o określonej pojemności oraz zorganizowania odbioru i zagospodarowania zgromadzonych odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy Rada nie jest uprawniona do ingerowania w tym zakresie w stosunki cywilnoprawne i odsyłania do innych przepisów zawartych w akcie prawnym wyższej rangi;
- 4) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust.1 u.s.g., art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz. 618 ze zm.) i art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 22 ust. 1-3 Regulaminu na opiekunów zwierząt domowych obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikających z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń i z art. 431 Kodeksu cywilnego odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe;
- 5) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 pkt 1 Regulaminu obowiązku dla posiadaczy rasy psów niebezpiecznych, wyprowadzania ich w kagańcu i na smyczy, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności;
- 6) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 23 ust. 2 Regulaminu zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej, przy jednoczesnym odesłaniu do nieokreślonych zasad określonych przez nieokreślonego przewoźnika, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej;
- 7) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez zawarcie w § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "ptactwo", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych, a nadto odesłanie w ust. 2 do stosunków cywilnoprawnych między właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzi się chów ptactwa i królików, podczas gdy organ stanowiący nie ma kompetencji do wkraczania w sferę stosunków cywilnoprawnych;
- 8) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 25 ust. 3 Regulaminu prowadzących hodowlę ptactwa lub królików do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że w odniesieniu do obowiązków właścicieli zwierząt domowych normy prawne dotyczące obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku, wynikają z przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu, a mianowicie z art. 77 i art. 145 Kodeksu wykroczeń, a także z art. 431 Kodeksu cywilnego. Stąd też uregulowania zawarte w § 22 ust. 1-3 Regulaminu stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego, a nadto powielenie norm już istniejących w aktach prawnych wyższego rzędu.
Prokurator zwrócił uwagę, że w § 23 ust. 1 Regulaminu Rada nałożyła na osoby wyprowadzające psy w miejsce publiczne obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu - również w kagańcu. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych Prokurator podniósł, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.
Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.
W świetle powyższego generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W ocenie Prokuratora, przekroczeniem upoważnienia ustawowego było także uregulowanie zawarte w § 23 ust. 2 Regulaminu dotyczące zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej, albowiem przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił uchwałodawcy lokalnego do określenia tej materii w zaskarżonym akcie.
Nadto, niedopełnieniem delegacji ustawowej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. jest uregulowanie określone w § 24 Regulaminu odnoszące się do wymagań dotyczących zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej poprzez posłużenie się zwrotami niedookreślonymi, a mianowicie pojęciem "ptactwo" i przykładowym wyliczeniem ptaków dopuszczając przy tym możliwość niedookreślonej interpretacji tego zwrotu poprzez użycie zwrotu "itp.". Powyższe, wedle Prokuratora, uniemożliwia pełne i prawidłowe ustalenie desygnatów pojęcia "ptactwo". Niewypełnieniem wskazanego upoważnienia ustawowego było także zobowiązanie w § 25 ust. 3 Regulaminu prowadzących hodowlę ptactwa lub królików do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych.
Zdaniem Prokuratora, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzono przepis § 11 ust. 1, w którym uchwałodawca wkroczył w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem nieruchomości, na której ma być organizowana impreza masowa a organizatorem tej imprezy. Gmina nie ma bowiem podstaw prawnych do regulowania stosunków cywilnoprawnych, a z treści przepisu nie wynika, aby dotyczył on organizowania imprez masowych, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Ponadto, Gmina w dalszej części tego przepisu odesłała adresatów tej nomy do niedookreślonych przepisów prawa, co uznano za zbędne.
Z kolei, zdaniem Prokuratora, w odniesieniu do unormowań wskazanych w § 24 ust. 1 i 2 i § 25 Regulaminu posłużono się zwrotami nieostrymi, o znaczeniu ocennym. Natomiast w zapisach § 14 pkt 7, § 24 ust. 1 i 2 oraz § 25 ust. 1 i 2 Regulaminu, Rada użyła zwrotów niedookreślonych w odniesieniu do norm nakładających na ich adresatów obowiązki, nie zaś w celu zapewnienia elastyczności tekstu Regulaminu.
Mając powyższe na względzie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc, że uchylenie uchwały jedynie w części, tj. w zakresie zakwestionowanych postanowień aktu sprawi, że będzie on nieczytelny.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Morynia wyjaśnił, że zaskarżony akt prawa miejscowego, obecnie wychodzi z obiegu prawnego w związku ze skierowaniem na najbliższą sesję Rady Miejskiej w Moryniu, w dniu 15 września 2020 r., nowego projektu uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Nadto Burmistrz podkreślił, że nowy projekt uwzględnia wszystkie zarzuty podniesione przez Prokuratora w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Dopuszczalność wniesienia skargi przez Prokuratora i jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny, w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), jest bezsporna. Podobnie, nie wymaga dowodzenia fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.). Przy tym okolicznością nieistotną z punktu widzenia poddania kontroli sądu kwestionowanego aktu prawa miejscowego jest to, czy akt ten nadal obowiązuję w dniu wyrokowania, ze względu na to, iż mógł on wywołać w czasie obowiązywania określone skutki prawne.
Część z zarzutów skargi dotyczy przekroczenia przez Radę upoważnienia ustawowego i nałożenia na adresatów Regulaminu obowiązków do których ustanowienia Rada nie posiadała uprawnienia. Celowym zatem jest przypomnienie, że zakres unormowań Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określają przepisy art. 4 u.c.p.g.
Stosownie do postanowień ww. przepisu, wśród zasad obejmujących utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości prawodawca lokalny winien ustalić szczegółowe zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 lit. b u.c.p.g.). W objętej zarzutami skargi uchwale Rada wprowadziła w § 3 pkt 5 i 6 Regulaminu następujące przepisy: "Zarówno właściciel nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy (zamieszkałej) jak i nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (niezamieszkałej) jak i nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zapewnia utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości poprzez:
pkt 5 - usuwanie z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości lecz nie mniej niż 1,5 m; pkt 6 - zapewnienie dojścia i dojazdu do obiektów budowlanych, znajdujących się na terenie nieruchomości, które winny być odśnieżane i odladzane w miarę potrzeby, jeżeli po nieruchomości poruszają się pojazdy lub osoby postronne poza właścicielem i stałą obsługą."
W tym miejscu zasadnym jest zwrócenie uwagi, że upoważnienie ustawowe przekazane radom gmin i wynikające z cyt. wyżej przepisu art. 4 ust. 2 lit. b u.c.p.g. dotyczy ustalenia przez Radę "zasad" utrzymania czystości i porządku nie zaś "zakresu" tychże obowiązków, które zostały wobec właścicieli nieruchomości już określone przepisami ustawy - "Rozdział 3. Obowiązki właścicieli nieruchomości." W myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".
Tymczasem, w przytoczonym wyżej § 3 pkt 5 Regulaminu zmodyfikowano zakres obowiązku ustanowionego przepisami ustawy, ograniczając konieczność usuwania z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu tylko do tej jego części, która ma szerokość nie mniejszą niż 1,5 m. Taka zmiana dotyczyła zatem "zakresu obowiązku" ustawowego właścicieli nieruchomości i nie mieściła się w upoważnieniu do określenia "zasad" utrzymania czystości i porządku.
Ponadto, sposób sformułowania § 3 pkt 6 Regulaminu nie pozwala na zidentyfikowanie stanu faktycznego w którym obowiązek przepisem tym określony winien być przez właściciela nieruchomości wykonany. Wskazanie, że obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do obiektów budowlanych, znajdujących się na terenie nieruchomości poprzez ich odśnieżanie i odladzanie winien następować "w miarę potrzeby" jest określeniem dalece nieprecyzyjnym, które może oznaczać jego niestosowanie przez jego adresatów i pozwalającym na dowolne uznanie braku potrzeby odśnieżania lub odladzania, nawet już zaśnieżonych lub oblodzonych dojść i dojazdów.
Jak trafnie podniósł w skardze Prokurator, pojęciem nieostrym Rada posłużyła się również w § 14 pkt 7 Regulaminu, wskazując, że "Pojemniki w których gromadzone są odpady powinny być utrzymane przez właściciela nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności (pkt 7) właściciel nieruchomości zobowiązany jest do czyszczenia preparatami usuwającymi drobnoustroje, owady oraz nieprzyjemne zapachy. Posłużenie się pojęciem "nieprzyjemne zapachy", jako określeniem nieostrym i niemierzalnym, wobec braku norm pojęcie to precyzujących, było w tym przypadku istotnie wadliwe. Prócz tego, z punktu widzenia językowego w omawianym § 14 pkt 7 zabrakło wskazania, co mieliby czyścić właściciele nieruchomości (domyślać się jedynie można, że chodzi o pojemniki). Z przepisu tego nie wynika, jak często obowiązek ten miałby być realizowany przez właścicieli nieruchomości.
Wątpliwości może budzić również to, czy przepis ten nie stanowi ponowienia przez Radę już ustanowionego w § 14 pkt 4 Regulaminu obowiązku "okresowego dezynfekowania pojemników, tj. co najmniej raz w roku", który, w ocenie Sądu, obejmować może już swym zakresem obowiązek używania do czyszczenia preparatów "usuwających drobnoustroje i owady" (§ 14 pkt 7).
Sąd podzielił również zarzut skargi wskazujący na wadliwość przepisu § 25 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym, prowadzący hodowlę ptactwa lub królików zobowiązany jest zapewnić "Niepowodowanie przez prowadzoną hodowlę uciążliwości wobec osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich, w szczególności w zakresie hałasu i przykrych zapachów". Brak norm w zakresie hałasu dla hodowli ptactwa i królików oraz norm odorowych (przykrych zapachów), czyni ww. przepis nienadającym się do zastosowania, a jego naruszenia do egzekwowania.
Dostrzeżone naruszenia przepisami § 3 pkt 6, § 14 pkt 7, § 25 ust. 2 Regulaminu zasad poprawnej legislacji, poprzez użycie pojęć nieostrych, które kształtować miały będące ich przedmiotem nakazy określonego zachowania (obowiązki), uzasadniało zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP i objętej nim zasady demokratycznego państwa prawnego, zawierającej nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (por.: wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., K53/02, OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 83; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r. s. 205 i nast.).
W ramach pozostałych zarzutów skargi Prokurator podniósł również, że w jego ocenie, doszło do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust.1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 11 ust. 1 Regulaminu, że właściciel nieruchomości, na której ma być organizowana impreza masowa ma obowiązek wyposażenia jej w pojemniki o określonej pojemności oraz zorganizowania odbioru i zagospodarowania zgromadzonych odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Prokuratora, Rada nie jest uprawniona do ingerowania w tym zakresie w stosunki cywilnoprawne i odsyłania do innych przepisów zawartych w akcie prawnym wyższej rangi. Powyższego zarzutu w kontekście przytoczonego doń uzasadnienia skład orzekający Sądu nie podzielił.
Po pierwsze, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych (niż wymienione w pkt 1-4) obowiązków określonych w regulaminie. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g., Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu (m.in.) liczby osób korzystających z tych pojemników. Formułując § 11 ust. 1 Regulaminu, wedle którego, "właściciel nieruchomości, na której będzie organizowana impreza masowa, ma obowiązek wyposażenia tej nieruchomości w pojemniki o pojemności dostosowanej do przewidywanej średniej liczby osób uczestniczących w imprezie, uwzględniając średnią ilość wytwarzanych odpadów 1 l na 1 osobę oraz ma obowiązek zorganizowania odbioru i zagospodarowania zgromadzonych odpadów komunalnych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", Rada przepis ten adresowała do właścicieli nieruchomości, do czego miała uprawnienie, zgodnie z ww. przepisami art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g.
Po drugie, wbrew temu co zarzuca Prokurator, analizowany przepis nie ingeruje w stosunki cywilnoprawne pomiędzy właścicielem nieruchomości a organizatorem imprezy masowej. To kto poniesie koszty związane z realizacją przedmiotowych obowiązków pozostawiono pełnej swobodzie kształtowania umowy pomiędzy stronami. Sąd nie podziela przy tym argumentacji pojawiającej się niekiedy na kanwie rozważania legalności uchwał dotyczących zbliżonych zagadnień, odwołującej się do wkraczania tego rodzaju przepisami w regulację zasad i obowiązków związanych z organizacją imprez masowych, przewidzianą przepisami art. 5 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1160). W żadnym z przepisów ww. ustawy nie dookreślono wymaganej, chociażby minimalnej ilości pojemników na odpady komunalne, która winna znajdować się na terenie imprezy masowej, tak jak uczyniono to w § 11 ust. 1 Regulaminu.
Po trzecie, ogólne wskazanie w § 11 ust. 1 Regulaminu o obowiązku przestrzegania zasad postępowania z odpadami przewidzianych przepisami prawa, nie stanowi tego rodzaju uchybienia, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności ww. przepisu Regulaminu.
Rozwijając ten ostatni aspekt oceny legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego, należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.
Uwzględniając powyższe spostrzeżenia Sąd nie dostrzegł uzasadnienia dla uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na zarzucane naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 25 ust. 3 Regulaminu prowadzących hodowlę ptactwa lub królików do przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, pomimo iż przepisy te nie zostały należycie dookreślone w samej uchwale. Tym niemniej samo przypomnienie przez Radę o konieczności przestrzegania również innych, nie tylko wymienionych w Regulaminie, przepisów związanych z zapobieganiem oraz zwalczaniem biologicznych czynników chorobotwórczych lub chorób zakaźnych, nie jest wadą, która skutkować musiałaby wyeliminowaniem danej jednostki redakcyjnej aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Z tożsamych co przytoczone wyżej przyczyn Sąd nie znalazł uzasadnienia dla konieczności stwierdzenia nieważności § 23 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że "Przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej jest możliwe tylko na zasadach określonych przez przewoźnika". Nawet uznając, że ww. § 23 ust. 2 Regulaminu w istocie nie ma charakteru normotwórczego, bowiem nie tworzy po stronie jego adresatów obowiązków oraz nie przyznaje im żadnych uprawnień, to samo zwrócenie uwagi osobom przewożącym zwierzęta środkami komunikacji publicznej na konieczność przestrzegania zasad określonych przez przewoźnika, nie niesie ze sobą skutków wymagających ingerencji ze strony Sądu w postaci wyeliminowania spornego zapisu z Regulaminu. Wbrew stanowisku Prokuratora, obowiązek przestrzegania konkretnych zasad przewoźników wynika wprost z regulaminów poszczególnych przewoźników, nie zaś z objętego zarzutami skargi Regulaminu, który zasad tych nie określa.
Oczywiście dyskusyjna może być celowość wprowadzenia omawianego zapisu w § 23 ust. 2 do Regulaminu. Ta jednak pozostaje poza zakresem oceny przez Sąd Administracyjny legalności prawnej aktu prawa miejscowego.
W skardze Prokurator zarzucił również naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez zawarcie w § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "ptactwo".
W wymienionych § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu wskazano, że "Na terenie miasta Morynia (a nie jak podano w skardze "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej") wprowadza się zakaz chowu i trzymania zwierząt gospodarskich. Dopuszcza się hodowlę ptactwa (kury, gęsi, kaczki, indyki, gołębie itp.) i królików w zabudowie jednorodzinnej (ust. 1). Trzymanie ptactwa i królików dopuszczalne jest na nieruchomości z zapewnieniem odległości nie mniej niż 10 m od granicy posesji od strony drogi i 5 m od pozostałych granic. Odległość od pozostałych granic może być mniejsza, o ile wyrażą na to zgodę właściciele sąsiednich nieruchomości" (ust. 2).
Zdaniem Sądu, nieuprawniony jest zarzut Prokuratora dotyczący posłużenia się w Regulaminie zwrotem niedookreślonym "ptactwo". Prokurator nie wyjaśnił przy tym dlaczego słowo "ptactwo" mogłoby wzbudzać wątpliwości interpretacyjne. Jego powszechne znaczenie nie odbiega przy tym od definicji słownikowej, wedle której, ptactwo to ogół ptaków dzikich lub hodowanych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008 r.). Nie zmienia tego faktu przykładowe wyliczenie gatunków ptaków i użycie zwrotu "itd.".
Ponadto, sprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego miejsca trzymania ptactwa i królików we wskazanych przezeń odległościach od granicy nieruchomości znajduje umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 7u.c.p.g., który upoważnia Radę do określenia m.in. zakazu utrzymywania zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.
W ocenie Sądu, postanowienia § 24 ust. 2 Regulaminu w żaden sposób nie wkraczają w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami na których prowadzi się chów ptactwa i królików. Wskazany przepis § 24 ust. 2 Regulaminu określa jednoznacznie obszar na którym można utrzymywać ptactwo i króliki (tereny zabudowy jednorodzinnej) oraz wymagane odległości od granicy z nieruchomościami sąsiednimi, pozostawiając swobodnemu uznaniu właścicielom nieruchomości graniczących z nieruchomością na której utrzymywane ma być ptactwo lub króliki, wyrażenie zgody na zmniejszenie Regulaminem określonej, jako zasady, minimalnej odległości 5 m od granicy posesji.
Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia, zdaniem Prokuratora, art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 pkt 1 Regulaminu obowiązku dla posiadaczy rasy psów niebezpiecznych, wyprowadzania ich w kagańcu i na smyczy, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności.
Powołując się na wybrane tezy z orzeczeń sądowych Prokurator podniósł, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie zawsze wymaga spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Następnie Prokurator stwierdził, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja jest wewnętrznie niespójna, a częściowo wręcz uzasadnia racjonalność przyjętych w Regulaminie zasad dotyczących trzymania psów w miejscach publicznych.
W spornym przepisie § 23 ust. 2 Regulaminu zapisano, że "Osoba wyprowadzająca psa w miejsce publiczne jest zobowiązana prowadzić go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu – również w kagańcu." Rada przyjęła zatem obowiązek wyprowadzania psa w miejsca publiczne na smyczy i w kagańcu tylko wobec psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu. Oznacza to, że uwzględniono tą okoliczność, iż nie każdy pies wymaga zakładania kagańca w miejscach publicznych jak i to, że nie tylko psy ras uznanych za agresywne, powinny taki kaganiec posiadać. Nie chodzi tu zatem, jak podnosi Prokurator, o psy, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Skoro sam prawodawca ustalił mocą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. nr 77 poz. 687), które rasy stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2020 r. poz. 638), to nie sposób za nieuzasadnione uznać prawo ustalenia przez Radę nakazu trzymania takich psów w miejscach publicznych na smyczy i w kagańcu.
To rolą właściciela, który decyduje się na posiadanie psa mogącego stanowić zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, jest zapewnienie mu takich warunków, aby mógł on przemieszczać się w pełni swobodnie (bez smyczy lub kagańca), ale na obszarach nie stanowiących miejsc publicznych. To natomiast, czy inny z wymienionych w ww. rozporządzeniu pies stanowi zagrożenie dla otoczenia i również wymaga posiadania kagańca jest okolicznością ocenną, lecz weryfikowalną zarówno przez właściciela znającego zachowanie psa, jak i poprzez obserwację zachowania się danego psa przez pracownika służb egzekwujących ten obowiązek. Wbrew argumentacji Prokuratora zawartej w uzasadnieniu skargi, analizowane przepisy uchwały nie posługują się pojęciem mieszańców rasy psów agresywnych.
Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, iż postanowieniami § 23 ust. 2 Regulaminu doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy lub kagańca odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach publicznych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Skład orzekający Sądu w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 285/20, wedle którego, przy ocenie zgodności z prawem powyższych obowiązków należy brać pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, w tym małe dzieci, dla których kontakt z jakimkolwiek obcym psem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, a w określonych przypadkach również z kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.
Specyficzne uwarunkowania danej rasy lub konkretnego psa, stan jego zdrowia lub wiek, nie powinny stanowić determinantów ograniczających w jakikolwiek sposób prawa do swobodnego, niezakłóconego lękiem przebywania osób w miejscach publicznych. Niewątpliwie natomiast nakładają na właścicieli psów obowiązki, na których ciąży powinność ich humanitarnego traktowania, w tym pielęgnacji, zapewnienia im właściwych warunków bytowania a także nieskrępowanego smyczą oraz kagańcem poruszania się, niekoniecznie jednak w miejscach publicznych.
Wobec sformułowanego w skardze zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego i nałożenia w § 22 ust. 1-3 Regulaminu na opiekunów zwierząt domowych obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku, co stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikających z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń i z art. 431 Kodeksu cywilnego odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe, przyznać rację należy Prokuratorowi, że takie swoiste powtórzenie przepisów o odpowiedzialności opiekunów zwierząt domowych, wobec istnienia już w tym zakresie regulacji Kodeksowych, było niewłaściwe. Tym niemniej Prokurator nie wskazał na taką modyfikację zasad odpowiedzialności opiekunów zwierząt spornymi postanowieniami Regulaminu, która w sposób samoistny lub odmienny odpowiedzialność tą by kształtowała.
Skład orzekający w niniejszej sprawie za zasadną uznaje ingerencję w treść aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jego nieważności w części albo poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego w całości, jeżeli został on dotknięty istotnym naruszeniem prawa. Nie każde uchybienie, takie jak wskazane wyżej, polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 P.p.s.a. Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności § 22 ust. 1-3 Regulaminu.
Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).
Ustosunkowując się do żądania skargi stwierdzenia nieważności całej uchwały nr XXIV/183/2017 z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Moryń Sąd uznał, że nawet przy hipotetycznym uwzględnieniu wszystkich zarzutów skargi, w obrocie prawnym mogła pozostać znaczna część niekwestionowanych przepisów, istotnych z punktu widzenia utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Moryń, w tym m.in. np. przepisy Rozdziału 3 dot. rodzajów i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i na drogach publicznych oraz warunków rozmieszczania i utrzymania tych pojemników, przepisy Rozdziału 2 dot. częstotliwości i sposobu odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. postanowił jak w pkt I sentencji wyroku, w pozostałym zakresie oddalając skargę na mocy art. 151 P.p.s.a.