Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 114), po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od decyzji z dnia [...] r., Nr [...] wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy, w sprawie odmowy przyznania świadczeń w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, opłacanych za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił przyznania G. Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. W., w uzasadnieniu wskazując, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż nie spełnia ona przesłanki wskazanej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającej na sprawowaniu stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji G. Z. podniosła, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest dla niej krzywdząca, bowiem jej zdaniem spełnione są przesłanki do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na fakt, że jest u swojej matki codziennie i zaspokaja wszelkie jej potrzeby.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.
Według organu odwoławczego w sprawie zasadnicze znaczenie miało prawidłowe ustalenie organu I instancji, że skarżąca zamieszkuje oddzielnie od miejsca zamieszkania swojej matki. Na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego zostało ustalone, że A. W. zamieszkuje razem z synem, K. W., natomiast skarżąca kilka razy w tygodniu dojeżdża do matki z [...]. Pracownik socjalny sporządzający wywiad środowiskowy nie stwierdził w mieszkaniu A. W. żadnych śladów świadczących o tym, aby skarżąca stale tam zamieszkiwała, co zostało dodatkowo potwierdzone oświadczeniem sąsiadki A. W., S. P. Obecność skarżącej kilka razy w tygodniu u matki, pomoc w wykonywaniu cięższych prac związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie może stanowić o uznaniu, że zapewnia ona stałą lub długotrwałą opiekę nad matką, jak wymaga tego przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych określający przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Za słuszne zatem Kolegium uznało stanowisko organu I instancji, że opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter pomocy doraźnej a nie stałej (ciągłej), co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku o przyznanie ww. świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego G. Z. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa materialnego, tj. postanowień art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika GOPS z dnia [...] r i przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką lub uchylenie zaskarżonego decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazała na bardzo pobieżne, a co się z tym wiąże nieprawidłowe, ustalenie stanu faktycznego w sprawie i na tak ustalonym stanie faktycznym oparcie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W świetle powyższych zasad zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu.
Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 114) – dalej: "ustawa". Przywołany przepis określa warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiąc, że: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."
W kontrolowanej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie owianego świadczenia, tj. nie sprawuje stałej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku takiego organy doszły opierając się na przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Jednak zauważyć należy, że w przypadku, wprowadzenia obowiązkowego wywiadu środowiskowego nie zwalnia to organów administracji publicznej z ciężaru dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności - zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a.". W takim zaś ujęciu w kontrolowanej sprawie, wobec argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, konieczne było dokładniejsze zbadanie kwestii braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, a prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym podczas wywiadu środowiskowego, stanowi niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wywiad ten został przeprowadzony wyłącznie z matką skarżącej a jego ustalenia nie korespondują z oświadczeniem przez nią złożonym. Matka skarżącej oświadczyła bowiem, że córka sprawuje nad nią opiekę, natomiast pracownik socjalny w ocenie sytuacji rodziny podał, że w istocie skarżąca takiej opieki nie sprawuje. W takiej sytuacji konieczne było szczegółowe wyjaśnienie tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym celu, skoro pracownik socjalny powołał się na informacje uzyskane od osób trzecich, organ mógł przesłuchać te osoby w charakterze świadków. Brak wyjaśniania tych okoliczności stanowi naruszenie art. 80 K.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wskazać także należy, że w myśl art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do pozostałych regulacji zawartych w art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2), przy czym przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (§ 3). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji.
Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu.
Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na specyfikę działań podejmowanych w niej przez organ pierwszej instancji. Działania te oraz brak odpowiednich pouczeń w trybie art. 9 K.p.a. uniemożliwiły skarżącej udział w zasadniczej części postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji nie pouczył skarżącej o przysługujących jej prawach, w szczególności o treści art. 10 K.p.a. W efekcie skarżąca w ogóle nie miała możliwości złożyć oświadczenia, czy też zgłosić wnioski dowodowe, na okoliczność, że sprawuje opiekę nad matką.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasady postępowania administracyjnego określonych w K.p.a.