Uzasadnienie
A. M. (dalej: "Skarżący") zaskarżył uchwałę nr XVI/310/2020 Rady Miejskiej w K. z dnia 17 kwietnia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 25 maja 2020 r. poz. 2433; dalej: "uchwała XVI/310/2020", "regulamin") w części odnoszącej się do § 7 ust. 6 uchwały wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sądowego.
Zaskarżonej w ww. części uchwale Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2020.1439 j.t. ze zm.; dalej: "c.p.g.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 j.t. ze zm.; dalej: "u.s.g.") - poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego przez wprowadzenie w § 7 ust. 6 uchwały definicji pojęcia "miejsce gromadzenia odpadów", do którego zdefiniowania w regulaminie Rada Miejska w K. nie ma ustawowego upoważnienia, a wprowadzona definicja nie tylko ingeruje w sposób niedopuszczalny w prawo własności, relacje sąsiedzkie, ale także narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.
Skarżący zwrócił uwagę, że Rada Miejska w K. pierwotnie podjęła uchwałę Nr XII/247/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta K.. Wobec tej uchwały Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze i rozstrzygnięciem nadzorczym NR [...] z [...] grudnia 2019 r. stwierdził jej nieważność. Wojewoda [...] uznał za nieprawidłowy zapis § 8a ust. 2 uchwały, w zakresie zobowiązania właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym terenów przyległych do miejsc gromadzenia odpadów w odległości nie większej niż 8 metrów. Jak wskazano na podstawie art. 4 ust. 2a c.p.g. Rada Miejska uprawniona jest do określenia wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym wyłącznie miejsc gromadzenia odpadów, nie zaś terenów do nich przylegających.
Skarżący wskazał, że w związku z unieważnieniem uchwały XII/247/2019
Rada Miejska w K. podjęła zaskarżoną uchwałę XVI/310/2020, w której w § 7 ust. 6 zamieściła definicję "miejsca gromadzenia odpadów", w brzmieniu.
"6. Miejscem gromadzenia odpadów jest miejsce, na którym stoją pojemniki na odpady lub osłona śmietnikowa oraz teren przylegający do tego miejsca w odległości 3 metrów licząc od pojemników lub ściany zewnętrznej osłony śmietnikowej".
Skarżący zwrócił uwagę, że istota i sens regulacji zawartych w obu uchwałach są tożsame, zmniejszył się tylko obszar terenu przyległego z 8 do 3 metrów. Natomiast nadal jest to niedopuszczalne obarczenie mieszkańców gminy obowiązkiem utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym terenów przyległych do pojemników lub ściany zewnętrznej osłony śmietnikowej, czyli terenów przyległych do miejsc gromadzenia odpadów. Ustawa o utrzymaniu czystości w gminach nie daje radzie miejskiej upoważnienia do wprowadzenia własnej definicji miejsca gromadzenia odpadów. Na podstawie art. 4 ust. 2a c.p.g., rada miejska uprawniona jest do określenia wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym wyłącznie miejsc gromadzenia odpadów, nie zaś terenów do nich przylegających.
Według Skarżącego, wprowadzając takie regulacje, rada miejska ingeruje w sposób niedopuszczalny w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Uwzględniając obszar 3 metrów, licząc od pojemników lub ściany zewnętrznej osłony śmietnikowej, takie "miejsce gromadzenia odpadów" często wkracza na grunt sąsiedni, teren pasa drogowego, chodnik publiczny, tereny parków czy też trawników miejskich niekiedy na tereny placów zabaw i boisk. Ponadto taka definicja "miejsca gromadzenia odpadów" sprawia, że automatycznie wiele takich miejsc przestaje spełniać warunki techniczne określone w § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie z powodu braku wykazania przez Skarżącego interesu prawnego ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Pismem z 18 lutego 2021 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S.
- – G. S. zgłosiła udział w postępowaniu. Prokurator poparła skargę i wniosła o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 6 uchwały XVI/310/2020. Jednocześnie prokurator zwróciła uwagę, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 20 ust. 2 spornej uchwały jako istotnie naruszającego art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto zaskarżona uchwała nie obowiązuje od 1 stycznia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.; dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 26 stycznia 2021 r. w oparciu o zarządzenie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem
SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii.
Informacja o powyższym zarządzeniu przekazana została do wiadomości stronie skarżącej i organowi pismami z 26 stycznia 2021 r. doręczonymi odpowiednio 29 stycznia 2021 r. i 26 stycznia 2021 r. Uczestnikowi postępowania doręczono ww. zawiadomienie 23 lutego 2021 r. (pismo zgłaszające udział w postępowaniu wpłynęło do Sądu 22 lutego 2021 r.).
Ponadto Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym art. 4 ust. 1 c.p.g. wprost wskazuje, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Jak ponadto wynika z art. 8 § 1 P.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony.
Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Obowiązkiem sądu jest zatem zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej oraz naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.
Przypomnieć zatem należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XVI/310/2020 Rady Miejskiej w K. z dnia 17 kwietnia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta K. w części dotyczącej jej § 7 ust. 6.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje jednak, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek podjęcia przez Radę Miejską w K. uchwały z dnia 2 grudnia 2020 r. nr XXIV/417/20 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta K. (Dz.Urz.Woj.[...].2020.5709), która weszła w życie 1 stycznia 2021 r. Okoliczność ta nie powoduje jednak bezprzedmiotowości postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia bądź utraty mocy. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz.
II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.
7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc utrata mocy uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.
Sąd wskazuje również, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, nie stanowi również autoweryfikacji określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r. II OSK 1046/07).
Wyjaśnić ponadto należy, że sąd zasadniczo nie orzeka o stwierdzeniu nieważności całej uchwały, lecz jedynie stwierdza nieważność poszczególnych jej zapisów w sytuacji, gdy są niezgodne z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa i prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Zaskarżoną uchwałę niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Według tego pojęcia cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych mieści się w zakresie administracji publicznej, a przez to może być poddawana kontroli sądu administracyjnego dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2003 r., II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35). Tym samym zdaniem Sądu zaskarżona uchwała, jako akt z zakresu administracji publicznej, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.
Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego, co daje legitymację do wniesienia skargi.
Sąd przypomina zatem, że prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Uchwała ma więc godzić w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Do wniesienia skargi nie legitymuje posiadanie jedynie interesu faktycznego ani sama sprzeczność uchwały z prawem.
Według Sądu w rozpoznawanej sprawie Skarżący niewątpliwe objęty jest zakresem odziaływania zaskarżonej uchwały, a zatem ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Obowiązki określone w regulaminie, w tym w całym jego § 7, dotyczą właścicieli nieruchomości, przy czym zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 c.p.g. przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Skarżący, co nie stanowi przedmiotu sporu w sprawie, jest właścicielem nieruchomości przy ul. B. [...] w K., którego dotyczą obowiązki określone przedmiotowym regulaminem, jak również administratorem nieruchomości prowadzącym działalność pod firmą Z. N. A. M..
Przechodząc zatem do istoty sporu w rozpoznawanej sprawie Sąd wskazuje, że zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zdefiniowanie w § 7 ust. 6 ww. regulaminu pojęcia "miejsce gromadzenia odpadów". Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2a c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.
Sąd, co do zasady, podziela uwagi i oceny zawarte m. in. w wyroku
WSA w Rzeszowie z 8 lipca 2020 r., II SA/Rz 259/20 i WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., IV SA/Po 1086/19, co do tego, że rozważając kwestię formułowania definicji w aktach prawa miejscowego, należy zwrócić uwagę na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U.2016.283 j.t.; dalej: "z.t.p.").
Stosownie § 146 ust. 1 z.t.p. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:
- 1) dane określenie jest wieloznaczne;
- 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;
- 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
- 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.
Stosownie zaś do § 149 z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
Sąd w niniejszym składzie, co do zasady, nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z dozwolonych zabiegów legislacyjnych, a przesłanki jego zastosowania zostały określone w § 146 z.t.p. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych.
Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu, stoi to bowiem w sprzeczności z § 149 z.t.p.
Rozumowanie organu, że skoro rada gminy uprawniona jest do określenia zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, to tym samym władna jest do sprecyzowania definicji "miejsc gromadzenia odpadów" wymaga zatem istotnego skorygowania o powyższe rozważania.
Według Sądu w rozpoznawanej intencja uchwałodawcy jest czytelna i obrazuje ją choćby treść odpowiedzi na skargę. Wprowadzona w § 7 ust. 6 regulaminu definicja została wprowadzona z uwagi na rozstrzygnięcie nadzorcze z 31 grudnia 2019 r., w którym Wojewoda [...] uznał, że Rada Miejska w K. uprawniona jest do określenia wymagań wyłącznie miejsc gromadzenia odpadów, a nie terenów do nich przyległych. Wobec powyższego Rada Miejska zadecydowała o określeniu miejsca gromadzenia odpadów, gdyż samo pojęcie nie jest uściślone w c.p.g. Potrzeba sprecyzowania miejsc gromadzenia odpadów wynikała przy tym z powtarzających się sytuacji polegających na pozostawianiu odpadów z gospodarstw domowych przed miejscem lub w najbliższym otoczeniu miejsc służących do ich gromadzenia oraz brakiem możliwości wyegzekwowania od użytkujących osłony śmietnikowe utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Określenie miejsca gromadzenia odpadów ujęte w regulaminie zmierza zatem do objęcia obowiązkiem utrzymania czystości i porządku terenów przyległych do miejsc gromadzenia odpadów.
Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że zastosowana definicja jest w gruncie rzeczy swego rodzaju środkiem zmierzającym do objęcia obowiązkiem utrzymania czystości i porządku nie tylko miejsc gromadzenia odpadów, do czego bezspornie upoważniony jest organ, ale i terenów do tych miejsc przyległych, co dokładnie zakwestionował wojewoda w wymienionym rozstrzygnięciu nadzorczym. Innymi słowy organ zdefiniował miejsce gromadzenia odpadów nie tylko jako to właśnie miejsce, ale również jako trzymetrowy teren do tego miejsca przyległy. Zabieg ten należy uznać za niedopuszczalny. Oprócz bowiem tego, że sformułowanie spornej definicji budzi wątpliwości z punktu widzenia warunków określonych w § 146 z.t.p. (wieloznaczność, nieostrość, bądź niezrozumiałość pojęcia) i stoi w sprzeczności z § 149 z.t.p., poprzez zdefiniowanie bez delegacji ustawowej niezdefiniowanego ustawowo pojęcia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2a c.p.g., to w istocie mamy tu do czynienia nie tyle ze sprecyzowaniem znaczenia "miejsca gromadzenia odpadów", co z dowolnym tego znaczenia rozszerzeniem.
Jak słusznie zauważył Prokurator popierający skargę, nie ma żadnego uzasadnienia, zarówno w kontekście wykładni językowej, jak i funkcjonalnej oraz systemowej, aby za miejsce gromadzenia odpadów uważać nie tylko miejsce, na którym faktycznie i stale ustawione są pojemniki na odpady/osłona śmietnikowa, ale także teren do tego miejsca przylegający. Zasadnie wskazano również, że w sytuacji, w której miejsce gromadzenia odpadów graniczy z działkami drogowymi lub sąsiednimi nieruchomościami, taka definicja w sposób oczywisty wpływa na stosunki sąsiedzkie i prawo własności.
W konsekwencji poczynionych rozważań Sąd uznał, że § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia wyeliminowanie go z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2. wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 300 zł składa się równowartość wpisu sądowego ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).