Uzasadnienie
Burmistrz D., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił A. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z garażem wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu, w miejscowości B., na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb [...] B., w gminie D.. Według organu, nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.
Od decyzji tej odwołanie wniósł A. M. wskazując na naruszenie art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Odwołujący się przypomniał, że odmowna decyzja została wydana po decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. w związku ze stwierdzeniem braku zapewnienia dostępu z działki nr [...] do drogi publicznej. Odwołujący się podniósł, że wiąże go z Gminą D. umowa dająca mu roszczenie o ustanowienie odpowiedniej służebności.
W ocenie odwołującego się, zawarte z Gminą D. porozumienie z dnia 22 sierpnia 2017 r. kreuje jego uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej na planowanej w porozumieniu części działki nr [...] wzdłuż działki nr [...]. Odwołujący się przyznał, że wprawdzie działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz dostęp ten jest zapewniony pośrednio przez inne nieruchomości stanowiące jego własność, mianowicie przez działki nr [...], [...] i [...]. Zdaniem strony, organ pierwszej instancji całkowicie ignoruje w postępowaniu tę informację.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 724 ze zm.), dalej określanej też jako "ustawa", decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Następnie Kolegium stwierdziło, że nieuzasadniony okazał się zarzut odwołania dotyczący dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez sąsiadujące z nim inne działki stanowiące własność strony. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach Kolegium ustaliło, że pomiędzy działką nr [...] a drogą publiczną na działce nr [...] znajdują się działki nr [...], [...] oraz [...], z których działka [...] przylega bezpośrednio do działki inwestycyjnej, a działki [...] i [...] przylegają do siebie, przy czym działka [...] posiada bezpośredni dostęp do działki drogowej [...].
Odwołujący wywodzi, że zgodnie z porozumieniem zawartym z Gminą, Gmina zobowiązana jest udostępnić mu przejazd przez działkę nr [...], a tym samym dostęp do drogi publicznej miałby być zapewniony poprzez stanowiące własność odwołującego się działki [...] i [...] graniczące z działką [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednak, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy, należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością.
W badanej sprawie odwołujący się nie przedstawił dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności przejścia i przejazdu na działce nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela sąsiadującej z nią działki [...]. Sam fakt zawarcia porozumienia z Gminą, w którym zobowiązała się ona do ustanowienia takiej służebności, nie może zastąpić jej faktycznego ustanowienia czy to w drodze umowy, czy to w drodze orzeczenia sądowego. Porozumienie to daje stronie roszczenie o ustanowienie odpowiedniej służebności. Nie daje jednak uprawnienia do korzystania z niej. Kolegium zauważyło, że organ ustalający warunki zabudowy zobowiązany jest do orzekania w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie zebranych w sprawie materiałów i dokumentów. Z ustalonego na podstawie dokumentów stanu faktycznego wynika natomiast, że działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż nie posiada dostępu bezpośredniego - nie graniczy z działką drogową, oraz nie posiada dostępu pośredniego - ani przez, drogę wewnętrzną, ani poprzez służebność.
Z żadnych bowiem dowodów nie wynika, aby zobowiązania wynikające z zawartego porozumienia zostały wykonane, a tym samym nie doszło ani do zamiany działek pomiędzy właścicielami, ani do ustanowienia służebności.
Słusznie więc ocenił organ pierwszej instancji, że teren inwestycji nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
A. M., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę wskazał, że istota sporu dotyczy oceny czy porozumienie zawarte przez skarżącego z Gminą D., w którym Gmina zobowiązała się udostępnić mu przejazd przez działkę nr [...], a tym samym dostęp do drogi publicznej poprzez stanowiące własność odwołującego działki [...] i [...] graniczące z działką [...], może być kwalifikowany jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ drugiej instancji, w ocenie skarżącego, błędnie uznaje, że umowa z Gminą nie jest wystarczająca i ten aspekt sprawy skarżący poddaje pod rozstrzygnięcie Sądu, bowiem organ II instancji w zasadzie nie odniósł się do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu.
Według skarżącego, bezsporne jest, że jego umowa z Gminą D. daje mu roszczenie u ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, którą kwestionuje Burmistrz D. jako organ I instancji, ten sam organ działający jako organ wykonawczy Gminy D., która dała skarżącemu zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Wnioskodawca, wbrew ocenie organów obu instancji, posiada realne zabezpieczenie dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej w drodze umowy zawartej z Gminą D. z dnia 22 sierpnia 2017 r. Istotnym jest, iż organ II instancji dokonał za organem I instancji błędnej wykładni treści umowy skarżącego z Gminą D., na mocy której Gmina D. zobowiązała się do ustanowienia na rzecz skarżącego niezbędnych służebności. W ocenie skarżącego, na mocy umowy z samą Gminą D. ma on umownie gwarantowane prawo dostępu do drogi publicznej.
W opinii skarżącego, Burmistrz D., jako organ administracji, wobec zobowiązania zaciągniętego przez siebie w imieniu Gminy D., powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznania sprawy, bowiem Gmina D. reprezentowana przez Burmistrza pozostaje z wnioskodawcą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki Gminy.
W ocenie skarżącego, zawarte porozumienie pomiędzy skarżącym a Gminą D. z dnia 22 sierpnia 2017 r. kreuje uprawnienie skarżącego do korzystania z drogi wewnętrznej. Do umowy z dnia 22 sierpnia 2017 r. Gmina przedłożyła wstępny projekt podziału, który jednak faktycznie nie został przez Gminę zrealizowany zgodnie z umową ze skarżącym. Z działki skarżącego nr [...] ([...]) wyodrębniono działkę m.in. dz. [...] i [...], które zapewniają dla działki nr [...] dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...].
Niezależnie więc od innych podniesionych zarzutów dotyczących możliwości korzystania z drogi wewnętrznej gminnej skarżący wskazał, że wprawdzie sama działka [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to ma taki dostęp pośrednio przez inne nieruchomości skarżącego. Analiza treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] wskazuje, że aktualne dane o działkach w księgach wieczystych są niezgodne z danymi mapowi i oznaczeniami działek geodezyjnych. Potwierdza to wydruk księgi wieczystej nieruchomości skarżącego ujawniający działkę nr [...], która jak wynika z mapy geodezyjnej - nie istnieje.
Skarżący ponownie podkreślił, że uprawnienie wynikające z umowy z 22 sierpnia 2017 r. jest wystarczające do uznania, że Gmina zapewniła nieruchomości skarżącego, nabytej przecież od Gminy, dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr [...].
W kontekście wymogu dostępu drogi publicznej zwrócić należy uwagę na fakt, że jeśli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej drogi wewnętrznej gminnej, a która stanowi dostęp do działki skarżącego nabytej od Gminy, to brak jest podstaw do tego, aby stwierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę gminną drogę wewnętrzną wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. Co ważne, ustawodawca nie stawia żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi nieutwardzonej.
Poprzez zawarcie umowy z dnia 22 sierpnia 2017 r. Gmina utraciła skuteczną możliwość kwestionowania prawa skarżącego do korzystania z drogi wewnętrznej gminnej zlokalizowanej na działce nr [...]. W świetle ww. umowy dostęp działki nr [...] do drogi publicznej przez działkę gminną nr [...], stanowiącą w części drogę wewnętrzną, ma charakter legalny, bowiem prawo do korzystania z niej wynika wprost z czynności prawnej. Skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Skoro tak, to nawet bez ustanowienia służebności przewidzianej do ustanowienia w umowie z 22 sierpnia 2017 r. skarżący może korzystać z uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej bowiem zamienił, zgodnie z porozumieniem, swoją nieruchomość posiadającą dostęp do drogi publicznej na nieruchomość gminną posiadającą taki dostęp przez drogę wewnętrzną na gminnej działce nr [...].
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Wobec braku wyrażenia przez strony zamiaru wzięcia udziału w rozprawie zdalnej, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 329 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich, wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 2, jest to aby teren dla którego określa się warunki zabudowy miał dostęp do drogi publicznej. Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 ustawy, który wskazuje, że pod tym pojęciem należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Celem analizowanego unormowania jest zapewnienie, aby inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.
Jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu art. 2 pkt 14 ustawy, przewiduje on dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2190/19).
Analizując zgromadzoną w aktach sprawy dokumentację stwierdzić należy, że poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia stanu faktycznego oraz stanu prawnego były niewadliwe i w pełni uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji.
Z akt sprawy, w szczególności z dokumentów obrazujących położenie działki nr [...] wynika, że działka ta nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co jest okolicznością niesporną pomiędzy stronami.
Działka ta nie graniczy również z drogą wewnętrzną, która byłaby zlokalizowana na którejś z sąsiadujących nieruchomości. Żadna z graniczących działek nie jest oznaczona jako działka drogowa, co mogłoby potwierdzać takie jej przeznaczenie. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skargi, wskazującej na możliwy dostęp z działki [...] do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr [...], zauważyć należy, po pierwsze, że skarżący w sposób nieuprawniony zrównuje możliwość ustanowienia służebności drogowej z istnieniem drogi wewnętrznej. Po drugie, na działce nr [...] nie została wydzielona jakakolwiek działka drogowa (droga wewnętrzna).
Zdaniem Sądu, Kolegium trafnie uznało, że nie został również spełniony drugi, alternatywny sposób pośredniego dostępu z działki nr [...] do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przyznaje to również skarżący w uzasadnieniu skargi wskazując, że ustanowienie takiej służebności zostało jedynie przewidziane w porozumieniu z dnia 22 sierpnia 2017 r.
W ocenie Sądu, porozumienie zawarte w dniu 22 sierpnia 2017 r. pomiędzy skarżącym a Gminą D., zobowiązuje strony do podjęcia określonych czynności prawnych - przeniesienia prawa własności wyszczególnionych działek i ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. Porozumienie to nie zostało jednak zrealizowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zatem uznać, że została ustanowiona służebność drogowa na działce nr [...]. Organ miał bowiem obowiązek zbadać, czy warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest spełniony w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Uregulowanie stanu prawnego dostępu do drogi publicznej powinno nastąpić najpóźniej na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zasadnie Kolegium stwierdziło, że zawarcie porozumienia o przyszłym ustanowieniu służebności drogowej jest niewystarczające do uznania istnienia takiej służebności drogowej na działce nr [...], umożliwiającej dostęp do działki drogowej z działki [...] w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kolegium dokonało prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa, właściwie oceniło skutki wynikające z porozumienia zawartego w dniu 22 sierpnia 2017 r. pomiędzy skarżącym a Gminą D. oraz należycie ustaliło stan faktyczny w sprawie.
Sąd nie dostrzegł również sugerowanego w skardze konfliktu interesów, który miałby występować po stronie Burmistrza D., reprezentującego Gminę D. przy zawarciu porozumienia z dnia 22 sierpnia 2017 r. i będącego jednocześnie organem orzekającym w pierwszej instancji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącego, niezależnie od potencjalnej treści tej decyzji, nie wywoływało żadnych skutków prawnych względem Gminy D., jak też nie wpływało na ewentualne wykonanie porozumienia przez Gminę D..
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.