Uzasadnienie
W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Spółki G. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi [...] w celu wbudowania urządzenia - sieci gazowej ś/c de 63 PE o długości [...] m - w jezdni (o powierzchni zajęcia 6 m x 0,11 m) oraz w terenie zabudowanym (o powierzchni zajęcia 6,5 m x 0,11 m).
Decyzją z dnia [...] Zarząd Powiatu, na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 1, 3, 4, 11, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uchwały Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 25 marca 2004 r. nr XVII/105/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Woj. Zach. z 2004 r. Nr 31, poz. 555), uchwały Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 1 grudnia 2005 r., nr XXXVII/275/05 zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Woj. Zach. z 2005 r. Nr 111, poz. 2378), po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Spółkę G., zezwolił na zajęcie pasa drogowego – w celu wbudowania infrastruktury technicznej w drodze powiatowej nr [...] dla wykonania "budowy sieci gazowej ś/c de 63 PE w m. [...]", od dnia [...] r. Jednocześnie organ ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej wysokości [...] zł obliczoną jako iloczyn m2 pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki rocznej opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (tj. za urządzenie wbudowane w jezdnię -1 m2 x [...] zł/m2 rocznie =[...] zł oraz za urządzenie wbudowane w terenie zabudowanym 1 m2 x [...] zł/m2 rocznie =[...] zł) wskazując, że opłata za pierwszy rok zajęcia, tj. rok 2013 naliczona proporcjonalnie do okresu zajęcia pasa drogowego (tj. 309 dni) wynosi [...]zł.
Od powyższej decyzji Spółka G. wniosła odwołanie kwestionując sposób obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Spółka podniosła, że opłata za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie – publicznej sieci gazowej powinna być obliczona dla faktycznej powierzchni zajęcia wynoszącej 1,38 m2 (w tym 0,63 m2 w jedni oraz 0,75m2 poza jezdnią w obszarze zabudowanym), a nie jak przyjął organ dla 2 m2. Błędnie bowiem organ uznał, iż przedmiotowa sieć gazowa stanowi dwa urządzenia umieszczone w pasie drogowym, tj. jedno w jezdni, a drugie poza jezdnią w obszarze zabudowanym. Zdaniem Spółki, zawarte w art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznej uprawnienie do traktowania urządzenia o powierzchni mniejszej niż 1 m2 jako zajęcie jednego m2 pasa drogowego, pomimo przyjęcia przez Radę Powiatu różnych stawek opłat za zajęcie poszczególnych części pasa drogowego (dla jezdni [...] zł/m2 a dla obszaru poza jezdnią [...] zł/m2), nie daje prawa przy naliczeniu opłat do uznania jednego urządzenia, którego umieszczenie planowane jest w różnych częściach pasa drogowego jako dwóch urządzeń o powierzchni 1 m2 każde.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dla obliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego znajduje zastosowanie zasada wynikająca z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą zajęcie mniejszej powierzchni pasa drogowego niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Organ wywiódł, że wprawdzie rzut poziomy urządzenia – publicznej sieci gazowej wynosi łącznie 1,38 m2, nie mniej przy obliczeniu opłaty należało przyjąć fikcję prawną, że zajęta powierzchnia wynosi w każdym elemencie pasa drogowego po 1 m2. Powyższe wynika z okoliczności, że powierzchnia 0,63 m2 rzutu poziomego przedmiotowego urządzenia znajduje się w obrębie jezdni, a następne 0,75 m2 tej powierzchni w obrębie innego elementu pasa drogowego, tj. w obszarze zabudowanym.
W ocenie Kolegium, skoro urządzenie zostało umieszczone w różnych elementach pasa drogowego, dla których to elementów obowiązują różne stawki opłat za 1 m2 (tj. według uchwały Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 25 marca 2004 r. nr XVII/105/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz uchwały z dnia 1 grudnia 2005 r. nr XXXVII/275/05 zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego - za urządzenia wbudowane w jezdnię 80 zł, a za urządzenia wbudowane w terenie zabudowanym 40 zł), zatem organ I instancji w sposób właściwy obliczył opłatę.
Organ odwoławczy zaznaczył, że zaokrąglenie każdej z powierzchni do pełnego m2 było prawidłowe ze względu na treść art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, zaś art. 40 ust. 9 pkt 2 przywołanej ustawy różnicuje opłaty w zależności od rodzaju zajętego elementu pasa drogowego.
Kwestionując powołaną decyzję Spółka G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 40 ust. 5 i ust. 10 ustawy o drogach publicznej podnosząc tożsame argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że ustawodawca w art. 40 ust. 5 i ust. 10 ustawy posługuje się zwrotem "zajęcia pasa drogowego", którego nie można utożsamiać z pojęciem "jezdni" lub innym elementem pasa drogowego np. z chodnikiem. Definicja legalna pasa drogowego, zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy niewątpliwie obejmuje swoją treścią pojęcia "drogi", "jezdni" czy "chodnika", jednak przepisy ustawy o drogach publicznych nie pozwalają traktować tych elementów jako samodzielnych pasów drogowych. W konsekwencji, zdaniem strony, za pozbawione podstaw prawnych uznać należy naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 2 m2 z tego tylko względu, że wnioskowana sieć gazowa usytuowana ma być w różnych elementach pasa drogowego, tj. w jezdni i poza jezdnią. Spółka podkreśliła, że wnioskowane urządzenie, które ma być umieszczone w pasie drogowym drogi publicznej [...] stanowi jedno urządzenie o powierzchni 1,38 m2,a nie jak przyjął organ dwa urządzenia każde o powierzchni 1m2.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu pomiędzy stronami, który wyłonił się na gruncie rozpoznawanej sprawy, stała się wykładnia przepisu art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) i jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Strona skarżąca zakwestionowała bowiem sposób ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a mianowicie fragmentu sieci gazowej ś/c de 63 PE, wskazując na błędną interpretację wyżej powołanego przepisu. W ocenie Sądu, ten zarzut skargi okazał się uzasadniony.
Art. 40 ust. 10 ww. ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Mając na uwadze treść tego przepisu, nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten ustanowiony został na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 ustawy).
W zależności od celu zajęcia pasa drogowego ustawodawca wskazał na sposób ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 ustawy).
Zasada określona w art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych ma zatem zastosowanie do sytuacji, w których powierzchnia rzutu poziomego obiektu budowlanego lub urządzenia jest mniejsza niż 1 m2. W przeciwnym wypadku obliczenie opłaty następuje według ogólnych reguł, tj. przy uwzględnieniu iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenie i odpowiedniej stawki opłaty.
Jak wynika z akt sprawy przedmiotem wniosku, a tym samym sprawy administracyjnej związanej z wydaniem stronie skarżącej zezwolenia i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, było umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, którego rzut poziomy wynosi 1,38 m2 (0,63 m 2 w jezdni oraz 0,75 m2 poza jezdnią), a zatem jest większy niż 1 m2. Jednakże organy obu instancji przyjęły do obliczenia opłaty dwie powierzchnie zajęcia po 1 m2. Powyższa nieprawidłowość w ustaleniach faktycznych organów wynikała z dokonania błędnej wykładni art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, która polegała ma stwierdzeniu, że możliwe i uzasadnione jest przyjęcie fikcji prawnej poprzez uznanie, że skoro urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym wypadku element sieci gazowej, jest umieszczone równocześnie w dwóch elementach pasa drogowego, to ustalenie opłaty winno następować odrębnie dla każdej z tych części, tak jakby były to dwa urządzenia umieszczone w pasie drogowym.
Zauważyć należy, że przepis art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, co słusznie podniesiono w skardze, odwołuje się do powierzchni "pasa drogowego" nie zaś do "elementu zajętego pasa drogowego", takiego jak np. jezdnia, chodnik czy pobocze. Zatem bezpodstawne jest dokonywanie interpretacji tego przepisu, w świetle której obliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego poprzez jedno urządzenie należy odnieść oddzielnie do każdej powierzchni rodzaju zajętego elementu pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego przez urządzenie o powierzchni mniejszej niż 1 m2 traktowane jest przez ustawodawcę jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego bez jakiegokolwiek zróżnicowania na poszczególne elementy tego pasa. Przy czym należy odróżnić fikcję prawną powierzchni zajęcia, przewidzianą w określonych przypadkach przez art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych od kwestii, o której mowa w art. 40 ust. 9 pkt 2 ww. ustawy, tj. różnicowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały stawek opłat w zależności od rodzaju zajętego elementu pasa drogowego.
To, że ustawodawca przewidział możliwość uchwalenia przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego stawek opłat w zależności od rodzaju elementu zajętego pasa drogowego nie oznacza, że "zajęcie pasa drogowego" z art. 40 ust. 10 ustawy należy odczytywać jako "zajęcie elementu pasa drogowego", skoro oba te przepisy pełnią odmienne funkcję, tj. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych stanowi uzupełnienie przepisów kompetencyjnych z art. 40 ust. 7 i 8 ustawy, zaś przepis art. 40 ust.10 ustawy jest przepisem prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowanie art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, skoro rzut poziomy urządzenia – publicznej sieci gazowej wynosi więcej niż 1 m2, tj. 1,38 m2.
Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza jego obowiązek do skontrolowania sprawy w pełnym zakresie pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W związku z tym obowiązkiem, Sąd dokonując analizy poprawności zastosowanych stawek opłat do ustalenia spornej opłaty za zajęcia pasa drogowego, których wysokość została określona mocą uchwały Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 25 marca 2004 r. nr XVII/105/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Woj. Zach. z 2004 r. Nr 31, poz. 555 ze zm.), stwierdził, że § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały określającej roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia, zostały ustanowione z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 8 ustawy. Ustawodawca przyznając kompetencję organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jednocześnie określił kryteria pozwalające na zróżnicowanie tych stawek. Z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wynika, że przy ustaleniu stawek, o których mowa m.in. w ust. 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Natomiast w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały, uzależniono stawki od tego, czy urządzenie znajduje się poza terenem zabudowanym, czy na terenie zabudowanym, a więc od kryterium nieprzewidzianego przez ustawodawcę.
Powyższa uchwała Rady Powiatu jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, który powinien odpowiadać delegacji ustawowej. Organy samorządu terytorialnego ustanawiają bowiem akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu uchwałodawczego, a tym samym jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
W myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że sądy administracyjne uprawnione są do samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z Konstytucją lub ustawą. W razie stwierdzenia niezgodności Sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania spornego aktu prawnego w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tego względu Sąd mając na uwadze treść art. 178 ust 1 jak i art. 2 oraz art. 94 Konstytucji stwierdza, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest ustalenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Powiatu. Tymczasem organy obu instancji do obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez sieć gazową posłużyły się stawką wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, dotyczącą umieszczenia urządzenia na terenie zabudowanym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przy uwzględnieniu zaprezentowanej wykładni prawa przez Sąd. Organy winny zatem obliczyć stosowną opłatę przyjmując, że urządzenie umieszczone w pasie drogowym ma powierzchnię rzutu poziomego wynoszącą 1,38 m2, a następnie obliczyć jej wysokość proporcjonalnie do wielkości tej powierzchni znajdującej się w poszczególnych elementach zajętego pasa drogowego, przy uwzględnieniu okoliczności, że § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 25 marca 2004 r., stanowiącej prawo miejscowe, został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 powołanej ustawy.