Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. H. - opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], w sprawie odmowy umieszczenia M. S. w domu pomocy społecznej na pobyt czasowy od dnia [...] r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazując, iż w dniu 13 listopada 2014 r. opiekun prawny M. S. (całkowicie ubezwłasnowolniona na mocy Postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I [...]) - jej córka B.H. wniosła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. podanie o umieszczenie matki w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...], na pobyt czasowy od [...] r. W dniu 8 grudnia 2014 r. B. H. uzupełniła ww. podanie, wnosząc o umieszczenie matki w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] na pobyt stały lub czasowy. W dniu [...] r., Prezydent Miasta wydał decyzję znak: [...] w sprawie odmowy umieszczenia M. S. w domu pomocy społecznej na pobyt czasowy od dnia [...]r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż jest to kolejna, trzecia prośba o umieszczenie M. S. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...]. Ostatni jej pobyt był przewidziany do dnia [...] r. Pobyt czasowy jest czasową formą pomocy stosowaną w sytuacjach, kiedy rodzina okresowo nie może sprawować stałej opieki. W ocenie tego organu M. S. ma możliwość zapewnienia przez jej rodzinę opieki poprzez umieszczenie jej w prywatnym domu opieki lub zapewnienie opieki w innej formie do czasu umieszczenia jej w DPS na pobyt stały.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. H. wskazała na zły stan zdrowia mamy, która czeka na umieszczenie na pobyt stały w DPS od [...] r. Zażądała też wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, z uwagi na fakt, iż wszelkie przeprowadzki mogą bardzo źle wpłynąć na stan zdrowia mamy. Uważa, iż MOPR nie interesuje się stanem zdrowia osób somatycznie chorych, a decyzje podejmuje się zza biurka. Wytknęła, iż najpierw umieszczono jej mamę na okres czasowy pięciu miesięcy, a następnie, pomimo deklaracji Dyrektora MOPR o umieszczeniu jej w DPS na pobyt stały od dnia [..] r., - wycofano się z deklaracji. Oznacza to narażenie jej mamy na stres związany ze zmianą miejsca pobytu, który może zagrozić jej życiu. Jest oburzona, iż pomimo licznych schorzeń mamy odmawia się jej miejsca w państwowej placówce i to za pełną odpłatnością. Odwiedzając mamę w DPS przy ul. [...] zauważyła, iż w placówce tej przebywają osoby znajdujące się w o wiele lepszej kondycji zdrowotnej.
To, że jej mama ma rodzinę i nie jest bezdomna nie może przesądzać, iż traktowana jest jako osoba drugiej kategorii, pomimo, iż uczciwie przepracowała 40 lat i płaciła podatki również na rzecz Gminy. Wyjaśniła, iż zamieszkuje w pobliżu ul. [...] i wierzy, iż dla jej mamy jest to ważne, że często ją odwiedza, a takiej możliwości nie będzie miała gdy umieści mamę w prywatnej placówce. Powołała się również na Kartę Praw Pacjenta i Konstytucję RP, na podstawie których władze publiczne mają obowiązek zapewnienia wszystkim obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W jej ocenie, te prawa wobec jej mamy są łamane, z uwagi na długi czas oczekiwania na przyjęcie do DPS-u na pobyt stały.
Odnosząc się do powyższych argumentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że zgodnie ust. 54 ust 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast, na podstawie art 54 ust 3 ww. ustawy osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest przez starostę do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub placówki pielęgnacyjno-opiekuńczej.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] M.S. na podstawie art. 54 ust. 1 oraz art 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych. W myśl art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzący dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1). W decyzji tej organ powinien wskazać konkretny DPS oraz określić warunki pobytu. W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc osobę zainteresowaną wpisuje się na listę oczekujących oraz powiadamia się ją o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w placówce.
Z treści powołanych przepisów wyraźnie wynika, iż procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się z trzech etapów. Etap pierwszy obejmuje wydanie przez właściwy organ decyzji w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Etap drugi polega na wydaniu w stosunku do tej samej osoby decyzji o umieszczeniu w konkretnej placówce. Natomiast etap trzeci, tj. przyjęcie określonej osoby do danego domu pomocy społecznej stanowi realizację decyzji wydanych we wcześniejszych etapach, przy czym w zakresie przyjęcia do domu pomocy społecznej nie wydaje się już decyzji administracyjnej, a czynność tego rodzaju posiada charakter czynności faktycznej (materialno- technicznej).
Organ orzekający o umieszczeniu w domu pomocy społecznej jest związany ostateczną decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej.
Skierowanie nie jest jednak jednoznaczne z umieszczeniem osoby w domu pomocy społecznej, często bowiem brakuje wolnych miejsc. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z pisma Dyrektora MOPR w S. z dnia [...] r. M. S. oczekuje na umieszczenie na pobyt stały w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] lub przy ul [...], w zależności w której z tych placówek jako pierwszej zaistnieje możliwość jej umieszczenia.
Opiekun prawny w podaniu o umieszczenie M. S. w DPS wskazał konkretne placówki, co wskazuje iż jest on zainteresowany umieszczeniem jej w domach pomocy społecznej funkcjonujących na terenie Gminy. Powyższe, w ocenie Kolegium, spowodowało, iż organ I instancji nie rozpatrywał wniosku strony z uwzględnieniem przepisu art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej.
Mając zatem na uwadze, iż w dniu wydawania zaskarżonej decyzji brak było wolnych miejsc) we wskazanych przez jej opiekuna prawnego placówkach, Kolegium nie może zarzucić decyzji organu I instancji naruszenia przepisów obowiązującego prawa, w szczególności, gdy środki finansowe jakimi dysponuje strona pozwalają jej na zapewnienie opieki w prywatnym domu opieki lub zapewnienie innej formy pomocy, do czasu umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] lub ul. [...] na pobyt stały. Niezależnie od powyższego, SKO wskazało, iż mając na uwadze treść odwołania oraz fakt, iż mama B. H. czeka na miejsce w domu pomocy społecznej od [...] r. organ I instancji powinien w porozumieniu z odwołującą się rozważyć, kwestię skierowania M. S. do domu pomocy społecznej tego samego typu, w którym znajdują się wolne miejsca, czy też w którym jest krótszy termin oczekiwania na umieszczenie, niż w placówkach wskazanych przez opiekuna prawnego.
Poza obszarem rozważań Kolegium pozostają natomiast pozostałe kwestie poruszone przez B. H. w odwołaniu jak: że w jej ocenie, w DPS przy ul. [...] przebywają osoby znajdujące się w lepszej kondycji zdrowotnej, czy też wycofanie się z deklaracji przez dyrektora ww. placówki umieszczenia jej mamy w DPS-ie.
Powyższą decyzję B. H. – jako opiekun prawny M. S. -zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której opisując sprawę i przebieg postępowania związanego ze staraniami o umieszczenie jej podopiecznej w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] na pobyt stały, wyraziła krytyczne stanowisko wobec sposobu działania MOPR w S., w którego gestii było właściwe rozwiązanie i załatwienie tej sprawy. Podkreśliła, iż wiek i stan zdrowia mamy wyklucza możliwość jej samodzielnego funkcjonowania, a ona nie jest w stanie rozwiązać tej kwestii we własnym zakresie (praca, brak warunków mieszkaniowych).
Pobyt stały w DPS przy ul. [...] byłby optymalny dla jej podopiecznej jak i jej samej, gdyż umożliwiałby częste odwiedzanie mamy i udzielanie jej pomocy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, iż wydane rozstrzygnięcie wynika z braku wolnych miejsc w DPS przy ul. [...].
W toku postępowania sądowego do sprawy przystąpiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S., która wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wskazując iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, albowiem w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku miejsc. Powyższa kwestia powinna być załatwiona w formie pisma.
Z oświadczenia skarżącej wynika, iż obecnie tj. od [...] r. jej mama uzyskała miejsce pobytu stałego w DPS przy ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Jej celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności.(art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).
Należy też dodać, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, choć z innych powodów niż podniesione w skardze.
Powody te trafnie wskazała Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S., która przystąpiła do sprawy w trybie art. 8 § 1 P.p.s.a. Należy całkowicie zgodzić się z jej stanowiskiem, iż w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umieszczenia w konkretnym DPS, z powodu braku miejsc, osoby, posiadającej decyzję o skierowaniu do umieszczenia na pobyt stały w domu pomocy społecznej.
Przedmiotową kwestię reguluje art. 59 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi w ust. 1, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ust. 2 tego przepisu stanowi, iż decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Natomiast ust. 3 tego przepisu stanowi, iż w razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Z powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, iż starania opiekunki prawnej M. S.– B. H. o umieszczenie jej mamy w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...], w sytuacji wskazanej w zaskarżonej decyzji, tj. braku miejsc w danym czasie, nie mogły być rozstrzygnięte w formie władczej, przez wydanie decyzji odmownej, lecz w formie pisma informującego braku możliwości umieszczenia w konkretnym domu pomocy społecznej, we wskazanym przez zainteresowanego terminie.
Decyzja jest prawną formą załatwienia określonych prawem spraw władczym rozstrzygnięciem organów administracji publicznej. Jej wydanie możliwe jest zatem tylko w sytuacjach przewidzianych prawem, tj. określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych regulujących określone obszary życia społecznego.
W sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji lecz załatwienia sprawy w innej formie, a organ wydaje decyzję, spełnia się przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Przepis ten określa przypadki nieważności decyzji administracyjnej.
Taka sytuacja zachodzi niewątpliwie w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, zobowiązany jest na mocy art. 145 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.