Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 769/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w G., pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w T. –Z., z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T.-Z., dalej jako "Regulamin", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1579) dalej jako "u.s.g." i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016 r., poz. 1250), dalej jako "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. w dniu 9 stycznia 2017 r., pod poz. 137. Uchwała weszła w życie z upływem 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach lub workach, służących do zbierania odpadów komunalnych: na odpady komunalne między innymi śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu albowiem śnieg, lód, gorący popiół, czy żużel nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g.;
2. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 8 ust. 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z chodnika bezpośrednio położonego przy granicy nieruchomości przyległych do drogi publicznej śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń usuniętych z chodnika na całej długości i możliwie największej szerokości, jednak nie mniejszej niż 1,5 m, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają czystość i porządek przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, co skutkowało nałożeniem na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków polegających na uprzątnięciu chodnika na możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m;
3. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., art. 5 ust. 4 u.c.p.g. oraz § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i powielenie w § 8 ust. 8 Regulaminu wynikającego z zestawienia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i art. 5 ust. 4 u.s.p.g. podziału obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządcami dróg a właścicielami nieruchomości;
4. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust.1 u.s.g., art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., art. 5 ust. 4 u.c.p.g. oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej", poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i powielenie w § 8 ust. 9 Regulaminu przepisów zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i w art. 5 ust. 4 u.c.p.g. w zakresie obowiązku utrzymania czystości i porządku na jezdniach i placach, objętych płatnym parkowaniem przez podmioty pobierające z tego tytułu opłaty;
5. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i dopuszczenie w § 9 ust. 1 możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie pod warunkiem, że mycie będzie dotyczyć nadwozia pojazdu, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.c.p.g. nie upoważnia do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów;
6. - art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 "Zasad Techniki Prawodawczej", poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i dopuszczenie w § 10 ust. 1 możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami jedynie pod warunkiem, że naprawy będą drobne i doraźne, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.c.p.g. nie upoważnia do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów, podczas gdy ww. przepis nie wprowadza takich ograniczeń, a nadto pojęcia "drobne" i "doraźne" stanowią zwroty niedookreślone, o charakterze ocennym i nie pozwalają na odczytanie obowiązku adresatów norm w sposób precyzyjny i wyraźny;
7. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez uregulowanie w § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego rodzaju i pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia uchwałodawcę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków;
8. - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej", poprzez zawarcie w § 14 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "nieprzyjemne zapachy", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych;
9. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 77 i art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń i art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 - § 26 Regulaminu na opiekunów zwierząt domowych obowiązków w zakresie sprawowania nad nimi właściwej opieki i kontroli, tak aby zwierzęta nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i innych zwierząt, nie stanowiły uciążliwości dla osób trzecich oraz nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a nadto obowiązku ich utrzymywania w sposób zachowujący wymagania sanitarne, gwarantujący właściwą opiekę i dozór ze wskazaniem, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe biorą pełną odpowiedzialność za ich zachowanie, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikającej z art. 77 § 1 i art. 145 Kodeksu wykroczeń oraz z art. 431 Kodeksu cywilnego odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe;
10. - art. 94 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 27 Regulaminu na osoby wyprowadzające psy w miejsce publiczne obowiązku prowadzenia go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu - również w kagańcu, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności;
11. - art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez zawarcie w § 29 ust. 2 Regulaminu zwrotu niedookreślonego "przykre zapachy", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych;
12. - art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 29 ust. 3 Regulaminu prowadzących chów zwierząt do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno – epidemiologicznych;
13. - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust.1 u.s.g. i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 31 ust. 4 Regulaminu na prowadzących ule z pszczołami obowiązek ustawiania uli w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego odnoszących się do zakazu immisji wobec nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął zarzuty, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych na potwierdzenie zaprezentowanego stanowiska.

Na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy w G. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje

Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Poza dyskusją pozostaje, iż objęta skargą uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. umożliwia stwierdzenie jej nieważności w całości bądź w części pomimo tego, że od jej podjęcia upłynęły przeszło 4 lata.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Dalej wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych.

W badanej sprawie sądowej kontroli poddana została uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W art. 4 ust. 2 ustawy, według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zatem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zawartej w art. 4 delegacji ustawowej do jej podjęcia.

Zasadnym okazał się zarzut dotyczący § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały, bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W ocenie sądu, obowiązek określony przytoczonym przepisem jest czytelny i jasny i dotyczy całej szerokości chodnika, bez względu na to, czy jest ona większa, czy mniejsza aniżeli wskazane w Regulaminie 1,5 metra. Należało uznać zatem, że kwestionowana regulacja w sposób nieuprawniony modyfikuje normę wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z kolei dalsza część przepisu, zawarta w zdaniu 2 § 8 ust. 4 Regulaminu, zawierająca zakaz używania popiołu, żużlu oraz środków chemicznych, działających szkodliwie na drzewa i tereny zielone wprowadza obostrzenia nieprzewidziane w ustawie i – zdaniem Sądu, niedotyczące wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązków. Przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika należy bowiem rozumieć fizyczne ich usunięcie, nie zaś stosowanie w tym celu wskazanych substancji. Wprowadzenie zakazu ich używania należy zatem uznać za zbędne i wykraczające poza ustawową delegację.

Za takim rozumieniem przepisu przemawia regulacja zawarta w art. 5 ust. 4 pkt 2 przywołanej ustawy, wprowadzająca dla zarządcy drogi obowiązek pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, co oznacza, że muszą one zostać usunięte z chodnika w taki sposób, aby możliwe było ich odebranie przez zarządcę drogi.

Sąd podzielił również zastrzeżenia co do § 8 ust. 8 Regulaminu uznając, że przepis ten rozszerza ustalone przepisami ustawy obowiązki zarządców dróg. Nakłada on bowiem na nich obowiązek utrzymania czystości i porządku w pasie drogowym, podczas gdy z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika, że obowiązek ten dotyczy utrzymania porządku i czystości na drogach publicznych.

W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 – j.t.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, o czym stanowi art. 4 pkt 2 przywołanej ustawy. Zestawienie przytoczonych przepisów wskazuje jednoznacznie, że obowiązki zarządców dróg zostały w Regulaminie w nieuprawniony sposób rozszerzone, bowiem pas drogowy obejmuje obszar większy aniżeli sama droga, a ustawodawca obowiązki zarządców dróg ograniczył do samej drogi.

Na marginesie należy zauważyć, że w tekście uchwały § 8 zawiera dwa przepisy oznaczone jako ust. 8, przy czym są to przepisy o różnej treści. Kwestionowany przez Prokuratora przepis znajduje się po ust. 6 a przed ust. 7, zatem również z tego względu należy go wyeliminować z obiegu prawnego.

Niezasadnie również, zdaniem Sądu, uchwałodawca w § 8 ust. 9 Regulaminu przerzucił wynikający z art. 5 ust. 5 u.c.p.g. obowiązek gminy na podmioty pobierające opłaty z tytułu parkowania na jezdniach i placach objętych płatnym parkowaniem. Ustawodawca we wskazanym przepisie wprost przewidział, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy oraz, że do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych, umieszczonych na tym chodniku, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Skoro tak, to bez względu na to, czy gmina utworzyła w określonych miejscach strefy płatnego parkowania, czy też wydzierżawiła je celem urządzenia płatnych miejsc postoju, w dalszym ciągu pozostaje odpowiedzialna za utrzymanie czystości i porządku w tych miejscach. Nie wyklucza to zawarcia w umowach z podmiotami pobierającym opłaty za parkowanie odpowiednich regulacji zobowiązujących je do uprzątania terenu, jednak z punktu widzenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to gmina w dalszym ciągu jest odpowiedzialna za utrzymanie tych miejsc w należytym porządku i nie może tej odpowiedzialności przerzucić na inny podmiot w sposób wskazany w Regulaminie.

Sąd uwzględnił również zarzut dotyczący § 9 ust. 1, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, gdy dotyczy ono jedynie nadwozia pojazdu oraz § 10 ust. 1 Regulaminu, w którym przewidziano, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać na terenie nieruchomości pod warunkiem, że są to naprawy drobne i doraźne. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W ocenie sądu, przyjęte w ustawie rozwiązania w tym zakresie mają służyć ochronie środowiska naturalnego, a także ograniczać nadużywanie prawa własności poprzez jego zanieczyszczanie, czy wytwarzanie immisji i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Nie ulega, w ocenie sądu, wątpliwości, że czynności, o których mowa powinny co do zasady – ze względu na wymogi ochrony środowiska i komfortu sąsiadów, być dokonywane w obrębie wyspecjalizowanych podmiotów. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca dopuścił możliwość mycia pojazdów i dokonywania napraw na terenie prywatnych nieruchomości, przewidując dla rady gminy uprawnienie do określenia wymagań, które należy spełnić, aby móc takich czynności dokonywać, a nie do określenia ich rodzaju, czy też ich zawężenia w stosunku do tego, co przewidział ustawodawca. Brak jest zatem podstaw do ustalania jakie części pojazdu mogą być myte, czy też uzależniania dopuszczalności dokonywania napraw w zależności od ich rodzaju przy pomocy nieostrych i ocennych kwantyfikatorów, jakimi niewątpliwie są użyte w Regulaminie określenia "drobne", czy "doraźne".

Należy przyznać Skarżącemu rację, że regulacja zawarta w § 11 ust. 1 Regulaminu została uchwalona z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. Przepis ten obejmuje delegacje do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu parametrów określonych w punktach a i b. Oznacza to, że uchwałodawca miał uprawnienie do określenia jaką minimalną pojemność powinny posiadać pojemniki, a nie do władczego ustalenia pojemności pojemników w jakie powinny być zaopatrzone poszczególne nieruchomości, jak uczynił to we wskazanym § 11 ust. 1 Regulaminu. Właściciel nieruchomości ma bowiem obowiązek zaopatrzenia jej w pojemnik o minimalnej pojemości określonej Regulaminem, a w zależności od potrzeb może używać pojemnika o pojemności większej.

Trafnie również zwrócił uwagę Prokurator na użycie w § 14 nieostrego i ocennego określenia, iż "pojemniki nie powinny wydzielać nieprzyjemnego zapachu". Wskazać bowiem należy, że nieprzestrzeganie Regulaminu może rodzić odpowiedzialność właściciela nieruchomości, a skoro tak, to regulacje w nim zawarte powinny zostać sformułowane w sposób jasny, czytelny i weryfikowalny, a także w jak najmniejszym stopniu uzależnione od uznania i subiektywnej oceny podmiotu, który nakazy i zakazy tam zawarte będzie egzekwował.

Z tych względów za zasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący § 29 ust. 2 Regulaminu. Zawiera on zakaz powodowania uciążliwości przez prowadzony chów zwierząt zarówno dla mieszkańców nieruchomości na której jest prowadzony, jak i dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie hałasu i przykrych zapachów. Wyjaśnić bowiem należy, że uchwałodawca nie określił, co należy rozumieć pod pojęciem "przykrych zapachów", a obowiązujące przepisy prawa nie przewidują norm "odorowych", które mogłyby mieć w takich przypadkach zastosowanie. Również ogólne określenie "uciążliwości" stwarzać może wątpliwości interpretacyjne. Stąd też zakaz ten byłby w praktyce nieegzekwowalny.

Opisane wyżej naruszenia prawa sąd uznał za istotne, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, o czym sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów odnoszących się do § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Rzeczywiście w pojemnikach na odpady powinny być umieszczane odpady odpowiednich frakcji i co do zasady nie powinny tam być umieszczane substancje, które odpadami nie są. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że określenie w Regulaminie zakazu wrzucania do pojemników określonych w kwestionowanym przepisie substancji rażąco narusza prawo. Wskazać bowiem należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawodawca przewidział obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Dopuszcza to, w ocenie Sądu, zawarcie w Regulaminie takich regulacji, które ograniczają możliwość uszkodzenia pojemników, a w konsekwencji wspomagają ich zachowanie w stanie nakazanym przepisami ustawy. Doświadczenie życiowe wskazuje, że umieszczanie w pojemnikach substancji wymienionych w § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu może prowadzić do ich uszkodzenia – pęknięcia, stopienia, spalenia. Stąd zakaz w tym przepisie ustalony należy, w ocenie sądu, traktować jako element wymagań w zakresie utrzymania pojemników na odpady w należytym stanie.

Sąd nie podzielił zarzutu odnoszącego się do § 11 ust. 2 Regulaminu, bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że organ gminy jest upoważniony do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Określenie w treści kwestionowanego przepisu, że mają to być pojemniki wykonane z materiału zapewniającego ich trwałość, wyposażone w pokrywę i przystosowane do opróżniania sprzętem specjalistycznym mieści się w zakresie ustawowej delegacji.

Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące § 23 - § 26 Regulaminu. Kwestionowane przepisy stanowią realizację zawartej w art. 4 ust. 2 pkt u.c.p.g. delegacji do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 23 Regulaminu zawarto ogólne wskazanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które stanowi powtórzenie regulacji ustawowej. Jakkolwiek należy przyznać Prokuratorowi rację, iż tego rodzaju praktyka stanowi naruszenie prawa, jednak w ocenie Sądu nie jest to naruszenie istotne, którego wystąpienie musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności przepisu uchwały.

Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa w sformułowanym w § 24 Regulaminu obowiązku ogrodzenia terenu nieruchomości, na której zwierzęta przebywają swobodnie i zabezpieczenia jej w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza teren posesji. Niewątpliwie regulacja ta stanowi określenie obowiązków w dopuszczalny sposób, nie ingerując nadmiernie w prawa i wolności obywatelskie. Podkreślić bowiem należy, że posiadacze zwierząt mają z jednej strony obowiązek sprawowania nad nimi należytej opieki, a w jej zakresie mieści się również obowiązek takiego zabezpieczenia zwierzęcia aby nie wydostało się poza obręb nieruchomości i nie doznało z tego tytułu uszczerbku. Z drugiej zaś strony z ustawy wynika obowiązek zabezpieczenia innych osób przed niepożądanym kontaktem ze zwierzęciem, czemu ogrodzenie posesji także ma służyć.

Nie narusza prawa § 25 Regulaminu, nakładając na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek niezwłocznego usuwania spowodowanych przez nie zanieczyszczeń w wymienionych w treści przepisu miejscach służących do użytku publicznego. Jest to oczywisty obowiązek wynikający zarówno z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ale także zasad współżycia społecznego. Skoro z miejsc służących do użytku publicznego korzysta nieograniczona liczba osób, w tym również nieutrzymujących zwierząt domowych, to korzystanie to powinno się odbywać w bezpiecznych warunkach sanitarnych i przy zapewnieniu komfortu dla wszystkich ich użytkowników. Obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń, nie obciąża w nadmierny sposób osoby utrzymującej zwierzę, a stanowi oczywistą konsekwencję decyzji o przyjęciu zwierzęcia pod swój dach, przede wszystkim jednak stanowi element działań mających na celu ochronę wskazanych wyżej terenów przed zanieczyszczeniem.

Sąd nie uwzględnił zarzutu odnoszącego się do § 26 Regulaminu, jakkolwiek należy się zgodzić, iż zawarta tam regulacja ma charakter ogólny. Należy jednak mieć na uwadze to, że wiele jest zwierząt, które mogą być utrzymywane w warunkach domowych (psy, ptaki, gryzonie, owady, gady itp.) i ich utrzymywanie wiąże się z różnego rodzaju wymaganiami, w zależności od gatunku, rasy itp. Stąd nie jest, zdaniem Sądu możliwe określenie szczegółowych wymagań w stosunku do każdej grupy zwierząt, a określenie ich na pewnym stopniu ogólności i przypomnienie, iż to na osobach utrzymujących zwierzęta spoczywa pełna odpowiedzialność za ich zachowanie i dobrostan, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, że formułując zarzuty w tym zakresie Prokurator nie przytoczył żadnych przepisów prawa, z którymi regulacje powyższe byłyby sprzeczne.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń co d § 27 Regulaminu nakładającego obowiązek prowadzenia psów na smyczy w miejscach publicznych a w przypadku ras agresywnych lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - również w kagańcu. Sąd nie uznał za zasadny poglądu Prokuratora, iż w tym zakresie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, ani też poglądu, że obowiązku nakładania kagańca nie przewidują przepisy prawa. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że delegacja ustawowa daje radzie gminy możliwość określenia takich obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, aby ochronić inne osoby przed zagrożeniem z ich strony. Zdaniem Sądu nałożenie psu określonej rasy, bądź psu przejawiającemu stwarzające zagrożenie zachowania, kagańca w miejscu publicznym nie stanowi przekroczenia ustawowej delegacji, ani też naruszenia zasady proporcjonalności. Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu.

Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na to, że osoby świadomie decydujące się na utrzymywanie psów ras agresywnych powinny zdawać sobie sprawę z ograniczeń z tym związanych.

Nie narusza istotnie prawa regulacja zawarta w § 29 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten bowiem stanowi przypomnienie o konieczności przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych. Faktem jest, że uchwałodawca nie wymienił aktów prawnych, które winny być przestrzegane, jednak podobnie jak w przypadku zwierząt domowych, chów zwierząt gospodarskich ma swoją specyfikę uzależnioną od gatunku hodowanych zwierząt. Oczywistym zatem jest, że osoby hodujące zwierzęta powinny znać obowiązujące przepisy i je stosować w zależności od wynikających z hodowli potrzeb.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący § 31 ust. 4 Regulaminu, w którym zawarto ustalenia dotyczące umiejscowienia uli z pszczołami – w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości. Wyjaśnić należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 7 do kompetencji rady gminy zastrzeżono określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Pszczoły miodne w myśl art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921), są zwierzętami gospodarskimi. Ustalenie stref, w których ule z pszczołami nie mogą być ustawiane należy zatem potraktować jako realizację ustawowej delegacji poprzez określenie obszarów, na których pszczoły nie mogą być utrzymywane.

Z tych względów w omawianym zakresie Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.