Uzasadnienie
- 1. W dniu [...].07.2019 r. B. P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do MOPS o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem.
- 2. Kierownik [...] M. O. P. S. w W. decyzją Nr [...]] z dnia [...].08.2019 r., po rozpatrzeniu wniosku odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko Organ uzasadnił niespełnieniem ustawowych przesłanek do jego utrzymania, tj. okolicznością ustalenia niepełnosprawności po określonych w ustawie terminach oraz faktem, iż państwo P. mają pełnoletnią córkę.
- 3. W imieniu strony odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik - adwokat M. Ż., zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 i 1a, ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy.
- 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.ś.r."), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Kolegium zauważyło, iż w art. 17 ust. 5 tej ustawy wskazano okoliczności, w jakich świadczenie nie przysługuje, w tym m.in. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (pkt 1 lit. b). Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, wyraźnie bowiem stawia on warunek by osoba, która sprawuje opiekę, nie miała ustalonego prawa m.in. do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna. Tym samym ustawodawca uniemożliwił łączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z innymi świadczeniami z zabezpieczenia społecznego.
Organ wskazał, że decyzją MOPS Nr [...]] z dnia [...].01.2019 r. Skarżąca miała przyznany, na wniosek z dnia [...].01.2019 r. zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad mężem od dnia [...].01.2019 do [...].12.2021 r. w kwocie [...]zł. miesięcznie. W ocenie Kolegium stanowi to przeszkodę ustawową do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Kolegium zaznaczyło, że wezwało Stronę, pismem z dnia [...].11.2019 r. (odebranego [...].11.2019 r.) do złożenia, jednoznacznego i bezwarunkowego oświadczenia woli w przedmiocie rezygnacji z przyznanego specjalnego zasiłku dla opiekuna, w celu przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu [...].11.2019 r. wpłynęło do Kolegium pismo Strony, w którym deklaruje zrezygnowanie z prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Organu odwoławczego jednak pisma tego nie można traktować jako jednoznacznej i bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Rezygnację z tego zasiłku Skarżąca uzależnia bowiem od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a świadczenia pielęgnacyjnego nie można przyznać z uwagi na funkcjonowanie w obrocie decyzji przyznającej prawo konkurencyjne.
Organ przyznał, że argumenty odwołania są uzasadnione, jednakże posiadanie przez odwołującą prawa do zasiłku dla opiekuna stanowi przeszkodę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem odmowa jego przyznania jest uzasadniona.
- 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczym wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego,
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że sprawuje stałą opiekę nad chorym mężem. Z powodu konieczności sprawowania opieki zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje go.
Skarżąca wskazała, że bezsporne w sprawie jest to że na niej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec chorego męża, czego Organy obu instancji nie kwestionowały.
Wskazała, iż Organ II instancji poprzestał na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., i przyjął, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Do takiego wniosku może doprowadzić jedynie poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a zdaniem Skarżącej dopiero zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna.
W ocenie Skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. dokonana przez Organy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą takiej wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Oczywistym zatem jest, że Skarżąca korzysta z zasiłku dla opiekuna, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami.
Należy wskazać, że Skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji gdy ustalone zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto prezentowany w orzecznictwie pogląd, wskazuje na to że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować "przymuszenia" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17, II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r.).
- 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
- 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
- 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt.2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, trenty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa u ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) lub, specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3) lub, zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (...).
9. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 235/18), wskazał, i to stanowisko Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje uznając za swoje, że to, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania dwóch świadczeń różniących się znacznie wysokością, nie może pozbawiać wnioskodawcy prawa wyboru z którego z nich skorzystać. NSA podkreślił, że dostrzegł to również ustawodawca, wskazując w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w przypadku zbiegu uprawnień przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie jak twierdzi Organ wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie Organu, aby Strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
10. Powyższe stanowisko NSA można także odnieść do tej sprawy. Bowiem trudno się dziwić, że Skarżąca nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 K.p.a. Organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić i w sposób niebudzący wątpliwości przedstawić Skarżącej, czy Strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna.
Skoro przepisy prawa umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
W przypadku ustalenia, że Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego Organy administracji właściwe w sprawie powinny rozważyć ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, co oczywiście nie uniemożliwia im poszukiwania innych rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 104. K.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że Strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
11. Ponownie rozpoznając sprawę, Organy powinny rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia.
12. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I OSK 2763/17 z dnia 5 października 2018 r. w którym w pełni podzielił zapatrywania prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (w tej sprawie także chodziło o zasiłek dla opiekuna), a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Tak ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła akceptację w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18; 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 132/18 – wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy orzeczeń sądów administracyjnych, dostępnych na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnia ona wszystkie powyżej sygnalizowane aspekty interpretacyjne i wartości chronione konstytucyjnie, jak również cele tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami, które są niezdolne do samodzielnej egzystencji.
13. Podsumowując, fakt uzyskiwania przez Skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez Skarżącą stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jej wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wskazanego zasiłku osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
- 14. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.