Uzasadnienie
Burmistrz B. działając na podstawie art. 3 pkt 11 i 21, art. 17 ust. 1-3, 3c, 4-6 oraz art. 20 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2 i 2a, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), w wyniku rozpoznania wniosku M. D. z dnia 30 września 2021 r. decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], odmówił M. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - R. S.. Wydaną decyzję organ uzasadnił niespełnieniem kryterium wieku powstania niepełnosprawności matki oraz okolicznością, że czynności w ramach opieki nad matką również przez rodzeństwo wspólnie zamieszkujące, mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający wnioskodawczyni podjęcie zatrudnienia.
M. D. złożyła od ww. decyzji odwołanie wskazując, że w związku z całodobową opieką nad niepełnosprawną matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Nadto, powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który wskazuje, że nie ma znaczenia w jakim wieku powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Odwołująca się dodała, że jest jedyną osobą sprawującą całodobowo opiekę nad matką, a bracia wspomagają ją w tej opiece sporadycznie.
W efekcie rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wnioski wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że osoba wymagająca opieki - R. S. - matka wnioskodawczyni, jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] września 2021 r. R. S. zamieszkuje wspólnie z dwoma synami: W. S., który jest osobą czynną zawodowo oraz z M. S., który przebywa na rencie chorobowej. Obaj synowie, wg treści wywiadu środowiskowego z dnia [...] października 2021 r., wspierają matkę doraźnie w jej chorobie i starają się udzielać jej pomocy, lecz nie są w stanie całkowicie zająć się matką. Odwołująca się jest córką R. S., nie ulega zatem wątpliwości, że ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem matki, i jest ona osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Z dokumentów wynika, że M. D. pozostaje bierna zawodowo, ale sprawuje opiekę nad R. S., co zostało ustalone w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MGOPS w B. w dniu [...] października 2021 r. Opierając się na treści wywiadu środowiskowego Kolegium uznało, że odwołująca się wykonuje względem matki następujące czynności: przygotowuje posiłki, pomaga w przemieszczaniu się po domu oraz wyjściu na powietrze, pomaga przy kąpieli, przygotowuje leki i kontroluje ich przyjmowanie, zapewnia transport do Ośrodka Zdrowia w S. raz w tygodniu.
Ponadto, z oświadczenia pisemnego złożonego przez odwołującą się w dniu [...] września 2021 r. wynika, że w ramach opieki nad niepełnosprawną matką jest ona codziennie u mamy, sprząta, robi zakupy, gotuje obiady, wozi do lekarzy.
W ocenie Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez odwołującą się nad jej niepełnosprawną matką nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazane jako zakres opieki czynności i ich zakres czasowy nie stanowią stałej lub długotrwałej opieki nad matką, bowiem sprzątanie, robienie zakupów, przygotowanie posiłków i lekarstw oraz pomoc w niektórych czynnościach higienicznych, takich jak pomoc w kąpieli oraz transport do lekarzy nie stanowią takiej opieki, a w zasadzie w większości sprowadzają się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Takie czynności jak zakupy, porządkowanie mieszkania, załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie posiłków są wykonywane przez większość osób, również pracujących zawodowo, także gdy w rodzinie są dzieci. Ze wskazanych przez wnioskodawczynię czynności dotyczących opieki nad matką uznać można jedynie czynności związane z dowiezieniem do przychodni i towarzyszenie w wizytach lekarskich oraz pomoc w kąpieli, czy też przygotowanie lekarstw.
Powyższego jednak nie można uznać za długotrwałą lub stałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie to tylko przez część doby. Kolegium stwierdziło, że niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą.
Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej.
Za celowe organ uznał podkreślenie, iż R. S. zamieszkuje z dwoma synami, którzy mieszkając w tym samym lokalu także dbają o porządek, sporządzają zakupy i przygotowują posiłki. Takie same czynności mogą zatem wykonywać wobec niepełnosprawnej matki.
M. D. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze oświadczyła, że sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką. Wbrew temu co wskazał organ w zaskarżonej decyzji, bracia nie mogą opiekować się matką. Starszy brat Władysław pracuje, do pracy wyjeżdża rano, a wraca wieczorem. Młodszy brak Mirosław jest na rencie i mieszka samodzielnie w S. i sam potrzebuje pomocy. Skarżąca dodała, że nie może podjąć żadnej pracy, bo nikt nie da jej tyle dni wolnych, żeby mogła wozić mamę po lekarzach. Skarżąca ponownie podkreśliła, że sprawuje całodobową opiekę nad matką, zostaje na noc lub zabiera matkę do siebie, musi prać, gotować, sprzątać, myć, podawać lekarstwa, wozić po lekarzach, palić w piecu, gdy jest zimno, wyprowadzać na spacer. Mama nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i żaden z braci nie jest w stanie całodobowo się nią opiekować.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z zaakceptowanym przez stronę wnioskiem organu.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą materialnoprawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ustępie 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organem a skarżącą, było wystąpienie przesłanki sprawowania przez skarżącą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad niepełnosprawną matką, której zakres stałby na przeszkodzie w podejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Do dokonania oceny, czy skarżąca spełnia opisaną przesłankę stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy, niezbędne jest poczynienie ustaleń stanu faktycznego, które będą nie tylko wszechstronne ale przede wszystkim niewadliwe.
Stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oparto na ustaleniach niezgodnych z materiałem dowodowym.
Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, dotychczas wspólnie zamieszkujący z R. S., M. S. podpisał w dniu [...] listopada 2021 r. oświadczenie, w którym podał, że mieszka w S. w wynajętym mieszkaniu przy ul. [...]. Dodał, że jest na rencie chorobowej, prowadzi swoje prywatne życie, do matki przyjeżdża sporadycznie raz w tygodniu, zaś jego pomoc może polegać tylko na pójściu razem na krótki spacer. Reszta obowiązków spada na siostrę Małgorzatę. Informacje podane w ww. oświadczeniu stoją w opozycji do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o wspólnym zamieszkiwaniu przez R. S. z dwojgiem dorosłych synów i konstatacją, że okoliczność ta świadczy o możliwości współdzielenia opieki nad niepełnosprawną przez skarżącą i wspólnie zamieszkujących z R. S. dwójką dorosłych synów.
Ponadto, przyjmując, że drugi syn niepełnosprawnej W. S. również może opiekować się matką, pomimo że jest osobą pracującą zawodowo, Kolegium nie wyjaśniło jaki jest okres nieobecności starszego syna w domu wynikający ze świadczenia pracy. W skardze strona wskazała, że brat Władysław opuszcza dom wcześnie rano, a powraca dopiero wieczorem.
Już powyższe okoliczności poddają pod wątpliwość, czy R. S., jako osoba niepełnosprawna, jest w stanie samodzielnie funkcjonować w miejscu zamieszkania, zaś udzielana jej opieka przez skarżącą nie ma charakteru stałego i długotrwałego.
Podkreślić w tym miejscu należy, co wydaje się umknęło uwadze organów obu instancji, że R. S. legitymuje się ważnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wskazał, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy odmawiając uznania, że skarżąca tego rodzaju wsparcia udziela niepełnosprawnej matce jednocześnie nie wskazały, kto jej takiej pomocy udziela albo że osoba niepełnosprawna pomocy takiej wymagająca jest jej pozbawiona, co winno skutkować przyznaniem stosownej pomocy z urzędu.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium nie odniosło się do twierdzeń skarżącej o sprawowaniu nad matką całodobowej opieki. Oświadczenie takie złożyła strona w odwołaniu oraz na druku oświadczenia w dniu [...] września 2021 r.
Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu organu, z którego zdaje się wynikać, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego forma stałej lub długotrwałej opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną powinna przybierać postać opieki niemal 24-godzinnej. Stała lub długotrwała opieka lub pomoc oznacza wsparcie niewątpliwie wykraczające poza normalne obowiązki dnia codziennego wynikające z prowadzenia lub współprowadzenia gospodarstwa domowego, odbiegając istotnie od opieki jaką sprawują w normalnych warunkach rodzice nad dziećmi. Stała lub długotrwała opieka lub pomoc nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może być jednak rozumiana jako konieczność nieprzerwanego wykonywania przy osobie niepełnosprawnej czynności o charakterze leczniczym lub rehabilitacyjnym. Osoba o orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymagająca stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wymaga nie tylko zorganizowania zakupów, przygotowania i podania posiłków lub prowadzenia domu.
To również stan gotowości opiekuna do udzielenia wsparcia w każdym wymagającym tego momencie. Osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, w zależności od rodzaju schorzeń, niekiedy nie są w stanie samodzielnie przyjmować leków w zaleconych odstępach czasu, wymagają pomocy przy podstawowych czynnościach higienicznych, czy wsparcia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych nie definiuje rodzaju opieki lub pomocy. Nie wymaga przy tym aby musiały one przybierać formę wysoce specjalistyczną. Istotne jest bowiem, czy zakres wykonywanej przez opiekuna pomocy uniemożliwia mu zatrudnienie lub inną pracę zarobkową.
Ze sporządzonego w dniu 11 października 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika m.in., że skarżąca musi pomagać matce również w tak podstawowej czynności jak przemieszczanie się po domu. Pracownik MGOPS w B. sporządzający wywiad środowiskowy we wnioskach swych stwierdził, że M. D. sprawowała i w dalszym ciągu wyraża chęć sprawowania faktycznej opieki nad matką, której wymaga z racji wieku jak również jednostek chorobowych oraz, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych winna ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił również wniosku wynikającego z konieczności rozważenia okoliczności podanych w wywiadzie środowiskowym a dotyczących tego, czy poza okresem niespornego sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, skarżąca dysponowałaby czasem pozwalającym na zatrudnienie lub inną pracę zarobkową i czy na przeszkodzie temu nie stałyby wizyty u lekarzy z matką, których przynajmniej część ma charakter stały i cotygodniowy (wyjazd do Ośrodka Zdrowia na pobranie krwi).
W ocenie Sądu, rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga ponownego rozważenia przez organ zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem wskazanych wyżej istotnych okoliczności stanu faktycznego, ewentualnie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Ze względu na mogące wystąpić istotne zmiany stanu faktycznego od momentu przeprowadzenia pierwszego wywiadu środowiskowego, o czym świadczy chociażby fakt opuszczenia domu zamieszkiwanego przez niepełnosprawną przez jednego z synów, za zasadne Sąd uznał również uchylenie decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji.