Uzasadnienie
Decyzjami z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...]i z dnia [...] r., nr [..] Burmistrz przyznał A. C. zasiłek rodzinny na dzieci: A.S. oraz F. S. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, w kwocie [..] zł miesięcznie.
A.C. w dniu 30 listopada 2015 r., złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o sprostowanie błędu w powyższych decyzjach, w części dotyczącej nieprzyznania dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko. W uzasadnieniu wniosku strona powołała się na art. 31 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz orzeczenia sądów administracyjnych, w tym uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13.
Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił sprostowania błędów w decyzjach ostatecznych z dnia [..], z dnia [..], z dnia [...] i z dnia [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem wydając wskazane powyżej decyzje nie popełnił błędu. Zdaniem organu, konstrukcja przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy w żaden sposób nie uzależnia przyznania kwoty dodatku od ilości posiadanych dzieci. Biorąc bowiem pod uwagę literalną wykładnię art. 10 ww. ustawy, w sytuacji, gdy osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje stronie jeden dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast zmianie ulega jedynie okres pobierania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, który podlega wydłużeniu do 36 miesięcy kalendarzowych, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wydane przed datą podjęcia uchwały przez NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Nadto wskazał, że sama uchwała NSA nie stanowi okoliczności mającej wpływ na sprostowanie, skoro została podjęta po wydaniu przez organ powołanych we wniosku decyzji.
Od decyzji tej strona złożyła odwołanie zarzucając, iż decyzje z dnia [...] r. jak i decyzja z dnia [...] r. oparte zostały na błędnej interpretacji prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.
- 23) w związku z art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję administracyjną organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że w okresie, gdy rozpatrywane były sprawy przyznania A. C. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolitości w zakresie interpretacji wskazanego przepisu. Zaistniałe rozbieżności w interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy stały się powodem podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwały, sygn. akt I OSK 15/13, w której Sąd ten stwierdził, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.
Organ podniósł, że na dzień wydania przez organ I instancji decyzji, o których sprostowanie ubiega się A.C., wykładnia zgodna z brzmieniem art. 10 ww. ustawy znajdowała poparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Dlatego też w ocenie Kolegium, w takiej sytuacji nie można uznać, iż przyznanie stronie przedmiotowymi decyzjami dodatku z tytułu opieki nad dziećmi: A. i F.S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie zł miesięcznie, stanowi błąd organu I instancji w rozumieniu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro bowiem istniały podstawy do różnych kierunków interpretacyjnych, wymagające aż uchwały NSA, to nie można przyjąć, że wybranie jednego z tych kierunków było błędem organu wydającego kwestionowane przez stronę decyzje.
Nadto Kolegium podkreśliło, że przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcia. Należy go rozumieć jako przepis szczególny, regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania), w sytuacji gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego organ I instancji nie naruszył przepisów obowiązującego prawa odmawiając sprostowania decyzji.
A.C. zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust 1 tej Konwencji (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) poprzez przyjęcie, iż nie przysługuje drugi dodatek z tytułu osobistego sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu;
- - art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż nie zachodził błąd podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, który przyznał dodatek z tytułu osobistego sprawowania opieki tylko na jedno dziecko, podczas gdy winien przyznać na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.
- - art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie stanowi on samodzielnej podstawy do zmiany decyzji obarczonej błędem;
- - art. 6, 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania i orzekanie z naruszeniem przepisów prawa i niezgodnie z aktualnie jednolitą wykładnią tego prawa, co powoduje obniżenie zaufania obywateli do organów Państwa;
- - art. 7 i 9 k.p.a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej oraz nieinformowanie o prawidłowej procedurze, pozwalającej uzyskać dodatek do zasiłku rodzinnego także na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu już po podjęciu uchwały NSA ustalającej linię orzeczniczą w tej sprawie;
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. i art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 10 ust. 1 ww. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu postępowania, w którym naruszono przepisy procedury, co miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten odpowiada prawu, gdyż w sposób właściwy zinterpretowano i zastosowano obowiązujące przepisy prawa oraz uwzględniono wymagane w toku postępowania administracyjnego reguły zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.".
Podstawą materialnoprawną decyzji objętej skargą stanowił art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.".
Zgodnie z tym przepisem jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.
W sprawie bezsporne jest, że skarżąca właśnie ten przepis uczyniła podstawą żądania sprostowania decyzji mocą których przyznano jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy nie uwzględniły zgłoszonego żądania strony.
W pierwszej kolejności, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że art. 31 u.ś.r. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej (prostującej) wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcia.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie służy merytorycznej modyfikacji dotychczasowych decyzji, lecz uzyskaniu przez stronę rekompensaty za błędne wydanie decyzji. Przewiduje on bowiem wyłącznie możliwość wstecznej wypłaty świadczeń rodzinnych za okres 3 lat, wskazując przy tym zdarzenia, od których ten okres należy liczyć. Wydanie decyzji prostującej błąd z urzędu jest jednym z tych zdarzeń. Natomiast samo podjęcie wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny wymaga uprzedniego wzruszenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydania w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określającej wyższą wysokość świadczenia, która to decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 933/15 oraz wyrok WSA z dnia 5 maja 2016 r.,sygn. akt II SA/Ke 162/16).
Z kolei wyeliminowanie niekorzystnej, wadliwej decyzji z obrotu prawnego i wydanie nowego rozstrzygnięcia powinno odbyć się w nadzwyczajnych trybach postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych, do których nie sposób zaliczyć art. 31 u.ś.r.
Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest również pogląd uznający powyższy przepis za podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji (por. wyrok WSA z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 899/15 czy wyrok WSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 550/15), jednakże tutejszy Sąd w składzie orzekającym nie przychyla się do tego poglądu.
Z kolei odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej za zaistnienie przesłanki do zastosowania art. 31 u.ś.r., wyjaśnienia wymaga, że pod pojęciem błędu organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należy rozumieć niezastosowanie się do obowiązujących przepisów prawa lub oczywiście błędne ich zastosowanie. Chodzi tu więc o sytuację, gdy z prostego zestawienia przepisu i rozstrzygnięcia wynika, że organ wadliwie go zastosował lub go w ogóle nie zastosował.
Kwestia dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego uregulowana została w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W myśl ust. 1 tego przepisu dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:
1)24 miesięcy kalendarzowych;
2)36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;
3)72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniuniepełnosprawności.
Dodatek przysługuje w wysokości zł miesięcznie (ust. 2).
Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz kolejnymi decyzjami, przyznał skarżącej oprócz zasiłku rodzinnego na dwójkę jej dzieci, również dodatek do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego
- - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, w kwocie zł miesięcznie, tj. nie uzależniając wysokości dodatku od liczby urodzeń dzieci. Tymczasem skarżąca dąży do uzyskania dodatku na każde urodzone dziecko, powołując się na aktualną jednolitą wykładnię art. 10 ust. 1 u.ś.r. zapoczątkowaną przez NSA w Warszawie uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, w której to stwierdzono, że dodatek w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.
Według Sądu, przedmiotowa okoliczność podniesiona przez stronę w żaden sposób nie podważa prawidłowości oceny organu, iż przyznanie dodatku w wysokości zł nie stanowiło błędu w rozumieniu art. 31 u.ś.r.
Niewątpliwie do dnia podjęcia uchwały przez NSA, a zatem i w okresie wydania decyzji objętych wnioskiem skarżącej, w orzecznictwie nie było jednolitości co do interpretacji ww. przepisu w zakresie wysokości przysługujących świadczeń z przypadku porodów wielodzietnych. Burmistrz rozpoznając wnioski strony o przyznanie świadczenia stosował przepis art. 10 u.ś.r. zgodnie z jego literalnym brzmieniem i przekonaniem, które znajdowało oparcie w orzecznictwie, iż taki sposób interpretacji jest prawidłowy. Już sam ten fakt wyklucza przyjęcie, iż ustalenie wysokości świadczeń w sposób odmienny od później dokonanej wykładni prawa w uchwale przez NSA nastąpiło na skutek błędu organu.
Również w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2937/15 NSA uznał, że ujednolicenie wykładni przepisów prawa zapoczątkowane uchwałą NSA nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzje wcześniej wydane w oparciu o niezaakceptowaną w uchwale wykładnię przepisów prawa obarczone są błędem, o którym mowa w art. 31 u.ś.r.
Oznacza to, że w sprawie nie mamy do czynienia z oczywistością błędu w zastosowaniu art. 10 ust. 1 u.ś.r., a zarzuty naruszenia art. 31 u.ś.r., art. 10 u.ś.r. oraz przepisów Konstytucji jak i Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności są nieuzasadnione. Przedmiotem skargi nie jest ocena, czy organ w świetle aktualnego orzecznictwa zasadnie przyznał dodatek w kwocie zł, lecz wyłącznie, czy nie popełnił błędu w dniu wydania decyzji.
Nie sposób także przyjąć, aby zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób uchybiała zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy zasadzie praworządności. Organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do załatwienia sprawy, podejmując trafną decyzję w przedmiocie sprostowania. Natomiast uwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego i prowadzić do rozstrzygnięcia niezgodnego z nimi. Wręcz przeciwnie, prawidłowe rozpoznanie sprawy będące wynikiem właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, stanowi o realizacji norm zawartych w art. 8, 6 i 7 k.p.a., nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcie nie uwzględnia żądania strony.
Z kolei obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje udzielania stronie informacji o prawidłowej procedurze pozwalającej uzyskać dodatek do zasiłku rodzinnego także na drugie dziecko. Prawo do informacji nie może być bowiem utożsamiane z udzielaniem stronie pomocy prawnej polegającej na wskazaniu właściwego i optymalnego trybu postępowania.
Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy sprawy, jak i w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepis art. 31 u.ś.r. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.