Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. z 2000r.Nr 106,poz.1126 ze zm.) -Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową do wykonania w terminie do dnia [...]r. określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych samowolnie robót budowlanych w pomieszczeniach [...] – [...] przy ul. [...] w [...], polegających na postawieniu ścian [...] i [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona. Ponieważ Spółdzielnia nie wykonała w wyznaczonym terminie nakazanych w/w decyzją czynności, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. wydaną z powołaniem się na art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej doprowadzenie przedmiotowych pomieszczeń do stanu poprzedniego.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. znak [...], uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż organ ten, powinien ustalić legalny stan poprzedni przedmiotowych pomieszczeń i jednoznacznie określić stan, do którego mają zostać doprowadzone przedmiotowe pomieszczenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy samowolnego wykonywania przez Spółdzielnię Mieszkaniową robót budowlanych w [...] – [...] przy ul. [...] w [...], na poziomie "[...]" w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym symbolami [...] i [...], na poziomie "[...]" w pomieszczeniu oznaczonym symbolem [...] oraz poziomie"[...]" w pomieszczeniu oznaczonym symbolem [...], wobec niespełnienia obowiązków nałożonych decyzją znak [...] z dnia [...]r., Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art.104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U.
z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej doprowadzenie przedmiotowej części obiektu do stanu sprzed samowolnego wykonania w/w robót budowlanych, zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wskazano, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa bez zezwolenia właściwego organu wykonała roboty budowlane polegające na postawieniu ścianek [...] i [...], dokonując przez to zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń). Roboty te zostały wykonane po dacie wydania przez Starostwo na użytkowanie tej części [...] – [...] – (decyzja znak [...] z dnia [...]r.).
W związku z tym, że wykonane roboty nie doprowadziły do powstania nowej części obiektu, postępowanie przeprowadzono w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją znak [...] z dnia [...]r. nałożono na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek wykonania określonych czynności w terminie do[...]r.Po bezskutecznym upływie terminu, wobec niespełnienia przez Spółdzielnię obowiązków nałożonych w/w decyzją, po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzeczono jak w przytoczonej wyżej sentencji decyzji.
Od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa, ponownie złożyła odwołanie, wskazując, iż pomieszczenia powstałe w wyniku wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych, są niezbędne dla właściwego funkcjonowania Spółdzielni. W tej części budynku znajdują się pomieszczenia biurowe Spółdzielni.
Skarżąca podniosła ponadto, że:
- - po przeanalizowaniu swych potrzeb i dokonaniu stosownych uzgodnień, przystąpiła do realizacji decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r.,
- - o czym powiadomiła organ pierwszej instancji,
- - w biurze Inspektora Nadzoru Budowlanego została złożona inwentaryzacja architektoniczno–budowlana przebudowanych pomieszczeń i skarżąca jest "w trakcie realizacji pozostałych warunków zawartych w decyzji z [...]r." Podnosząc powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji organu
I instancji, wskazując, iż roboty budowlane w rozpatrywanym przypadku zostały faktycznie zakończone, a w rezultacie ich wykonania nie powstał obiekt budowlany lub jego część. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, nakazująca doprowadzenie przedmiotowych pomieszczeń do stanu poprzedniego, jest zasadna. Prawidłowo określono także na czym ma polegać "doprowadzenie do stanu poprzedniego" – jako doprowadzenie do stanu "zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę", gdyż – jak wynika z akt sprawy – budowa obiektu, w której usytuowane są przedmiotowe pomieszczenia, została zakończona i wydano pozwolenie na jego użytkowanie, co oznacza, że poprzedni stan tych pomieszczeń był zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższą decyzję ostateczną Spółdzielnia Mieszkaniowa zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania gwarantujących stronie czynny udział w każdym stadium postępowania i nakładających na organ administracji obowiązek informowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych, a także dających stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.)art.10 kpa).
Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Pierwszym pismem w przedmiotowej sprawie, doręczonym skarżącej, była decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Skarżąca nie miała możliwości, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 kpa, przed wydaniem decyzji, tym samym została pozbawiona podstawowych praw przysługujących stronie w trakcie postępowania.
Organ II instancji nie odniósł się do tych ewidentnych błędów proceduralnych organu I instancji, a dodatkowo sam popełnił identyczne. W myśl art. 9 kpa, organ
II instancji winien z urzędu wziąć pod uwagę błędy procesowe popełnione przez organ I instancji.
Organ II instancji bowiem również nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji, iż w sprawie został zebrany cały materiał dowodowy, a strona ma możliwość zapoznania się z tym materiałem, i wypowiedzenia się w tej kwestii. Jedynym pismem w sprawie, jakie otrzymała skarżąca, była skarżona decyzja.
Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i odpowiadające mu prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji.
Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na treść decyzji.
Skarżąca podniosła również, iż spełniła wszystkie wymogi niezbędne do zalegalizowania dokonanych samowolnie robót budowlanych, a stosowne dokumenty złożyła do Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Jednocześnie skarżąca wskazuje, iż wykonane samowolnie roboty budowlane miały niewielki zakres i polegały m.in. na przedzieleniu [...] płytą [...] oraz wycięciu w ściance otworu. Zmiany te nie miały znaczącego wpływu na charakter pomieszczeń, w których były dokonane, a jednocześnie były niezbędne Spółdzielni w jej bieżącym funkcjonowaniu i zapewnieniu lepszej obsługi członków Spółdzielni.
Wykonanie zaskarżonej decyzji, nakazującej doprowadzenie do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, a następnie ponowne wykonanie takich samych robót budowlanych, jest nieracjonalne i narazi skarżącą na znaczne koszty.
Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do podnoszonego w skardze naruszenia, art. 10 kpa organ wyjaśnił, iż zbieranie materiałów dowodowych w niniejszej sprawie zostało zakończone przez organ pierwszej instancji przed wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] r., znak: [...]. Natomiast podjęcie kolejnych rozstrzygnięć administracyjnych, w tym także zaskarżonego, jest konsekwencją niewykonania obowiązków nakazanych w w/w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r.
Ponadto, materiał dowodowy, będący podstawą podjętych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, to - poza protokołem z oględzin - dokumentacja budowlana, będąca także w posiadaniu skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skargę uznać należy za zasadną.
Z przekazanych sądowi akt postępowania wynika, iż na żadnym etapie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżąca nie została pouczona w trybie art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie prowadzonego postępowania, dokonanych przez organ ustaleń oraz zebranego materiału dowodowego. Braku tego nie konwalidują wydawane w przedmiotowej sprawie decyzje administracyjne. Postępowanie i wydana w przedmiocie nałożenia obowiązków decyzja INB z [...]r. były postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie "nakazania Spółdzielni doprowadzenie przedmiotowej części obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę". Każde z tych postępowań jest odrębne i w każdym muszą być przestrzegane ogólne zasady postępowania, w tym zasada wyrażona w art. 10 Kpa. Tymczasem - jak wynika z akt postępowania - Spółdzielnia nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i – jak twierdzi - nie mogła w toku tego postępowania przedstawić swoich racji, jak również zgłosić dowodów.
W rozpatrywanej sprawie ocenić należy, iż mogło to mieć wpływ na treść wydanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji, zwłaszcza, że - jak podnosi skarżąca - obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia [..]r. zostały - choć po wyznaczonym terminie - wykonane.
Należy też zwrócić uwagę, iż zakres obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]r. wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej, orzeczenia technicznego, oświadczenia o braku sprzeciwu, lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nie mieścił się w dyspozycji powołanego przepisu.
Przepis ten mówi bowiem o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Chodzi tu o konkretne czynności, których efektem ma być wprost doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wydana w trybie tego przepisu decyzja powinna więc jednoznacznie wskazywać jakie czynności i roboty budowlane inwestor ma wykonać.
Przedłożenie wymienionych w w/w decyzji dokumentów nie stanowi "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych". Zatem wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane opartej na przesłance niewykonania nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązków związanych z wykonaniem określonych czynności lub robót budowlanych nie odpowiada prawu. Nie zachodzi bowiem wskazana w tym przepisie przesłanka.
Wskazując, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych Spółdzielnia dokonała zmian sposobu użytkowania części pomieszczeń, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły też na czym polegała zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Samo wydzielenie dodatkowych pomieszczeń w wyniku postawienia ścianek działowych nie musi oznaczać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.
Zgodnie bowiem z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne ochrony środowiska bądź wielkość układ obciążeń.
Sprawa ta nie była przez organ analizowana. Naruszenie art. 10 kpa mogło więc mieć istotny wpływ na niewyjaśnienie tej kwestii.
W tym stanie uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych w niej przepisów prawa, a także art. 10 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002r. (dalej P.p.s.a.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylić. Orzeczenie w pkt II oparto na przepisie art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.